构建食品安全的法治“防护墙”

作者：法制日报 来源：法制日报 2011-7-19 11:22:32

民以食为天，食以安为先。食品安全关乎人民群众的切身利益，关乎社会的和谐稳定，是党和政府执政为民的重要责任。但近年来，食品安全问题越来越突出，食品安全事件发生频率越来越高，造成的影响也越来越大。一些食品案例事件，引起老百姓对食品安全的恐慌，甚至“谈食色变”。古希腊哲学家亚里士多德曾经说过，真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法，不能依靠偶然的机会，有好的法律才有好的秩序。为此，全国人大常委会在食品安全法出台两年来，已先后进行了两次全国范围的执法检查，力度和节奏前所未有，极大凸现了立法监督机关对食品安全这一民生问题的重视。但由于违法成本低、监管体制不顺、执法力度不够等多重原因，当前食品安全形势依然严峻。未来，根治我国食品安全问题，切实保障人民群众的身体健康和生命安全，需要以食品安全法为准绳，用重典、出重拳治乱，建立长效治理机制，确保食品安全。

保障食品安全要健全和完善食品安全诉讼制度，提高违法成本，重典治乱，给予食品安全违法行为者最大震慑，抑制违法冲动，实现行政监管与司法治理相结合。国外经验表明，食品安全治理光靠行政监管“一条腿”走路不行，还需要“另一条腿”，靠法治的方式维护食品安全。这是因为食品安全违法的目的在于获利，目前食品安全违法事件层出不穷的根本原因在于违法成本过低，给违法分子以可乘之机，造成屡禁不止，甚至边罚边犯。因此，法律不得使违法者通过违法行为而获利，既是人们的共识，也是法律的基本原则。我国食品安全法第八十五条规定，在没收违法所得和作案工具等基础上，对“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”，违法惩罚力度依然不够。因此，要发挥司法的刑事惩处和民事赔偿两大功能惩治食品安全违法。在司法治理过程中首先提高违法成本，对违法行为给予最大震慑，使其不敢以身试法；其次要创造在食品安全问题上的诉讼条件，通过建立公民食品安全诉讼制度，降低群众司法维权“门槛”，保障消费者的诉讼权和索赔权；三要完善配套法规和食品安全标准体系建设，明确刑事惩处和巨额赔偿细则，加大法律执行力。

要建立起政府监管、行业自律、企业负责、社会监督互动的新型治理机制，实现外部他律与行业自律相结合，在法律威慑力的基础上提高道德约束力。美国著名法学家罗斯科·庞德说过，法律必须依靠某种外部手段来使其机器运转，因为法律规则是不会自动执行的。我国食品安全法律的落实，一方面需要在行政监管方面细化各部门问责机制，另一方面，需加强行业自律和社会监督，构建他律与自律相结合的立体式监管机制。为此，我国食品安全法第七条规定“食品行业协会应当加强行业自律”，第三条、第五条、第八条、第十条分别规定“食品生产经营者对社会和公众负责”、“政府部门依法做好食品安全监督管理工作”、“新闻媒体应当对违反本法的行为进行舆论监督”、“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为”。未来，我国要将食品安全纳入政绩考核，实行更加严格的食品安全官员问责制，坚持推行“谁监管，谁负责；谁失职，谁受罚”的原则，实现对食品生产、流通、消费各个环节的立体问责体系。同时，要鼓励各食品生产企业和从业人员牢固树立职业道德意识和法律意识，为老百姓提供安全健康的食品。要充分发挥行业协会、特别是消费者协会等中介组织以及大众传媒的作用，建立健全重奖举报制度，强化舆论监督和社会公众监督，切实保障食品安全。

保障食品安全既要抓源头治理，又要解决好分段监管中的衔接问题，减少监管交叉，防止空白和盲点，做好全程全时“无缝”监管，实现源头治理与分段衔接相结合。我国食品安全法第五条、第六条规定了食品安全的分段监管原则。但在实际中，由于食品从田头到餐桌，食品安全的战线很长，涉及面和地域很广，涉及点和监管环节多，食品监管存在多种问题:一是很多食品安全问题，都出在源头污染和初加工环节污染；二是现存的分段监管方式存在着部门监管职责不明确，相互推诿，监管末端缺位，部分环节监管缺失，监管体制不顺，过度管理和管理不足并存，监测资源和力量分散，缺乏合力等问题。意大利法学家贝卡利亚认为，法律的威慑力不在于它的严酷性，而在于其不可避免性。当前，食品监管“漏洞”极大影响了食品安全法的威慑力，只有构建严密的监管体系，实现“法网恢恢、疏而不漏”，才能“违法必究”、保障食品安全。因此，有关部门一方面要进一步加大食品生产经营的源头管理和治理，制定完善的食品生产经营标准、推动农畜水产品的规模化生产、加强市场准入前的检测防控、建立食品可追溯体系，从源头上彻底消除隐患。另一方面，需要从根本上改变我国目前行政监管机构多头各自为政的格局，改变六个部门管不好“一头猪”、治不好“一种油”(地沟油)的局面。要合理科学的分配不同监管部门在食品安全监管中的角色和责任，加强各部门在技术、标准、信息、规则、行动等多方面的交流与协同，既减少监管交叉，消除监管空档，又规范监管执法，防止“以罚代法”，推动监管合力的形成。

要推进堵截与疏导相结合，既要重拳出击、堵住食品安全隐患，又要因势利导，构建食品废料的政府回收利用渠道，降低企业税费负担，引导小作坊小摊贩规范运营。执法的过程需要疏堵结合、防打并举，以更好规范现实生活秩序。我国食品工业以中、小型企业为主，小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大，是非法添加物和食品添加剂、有毒原材料等使用的高危领域，需要加大执法力度，但这些业态又涉及到大量就业岗位，不可仅靠“严打”。为此，食品安全法既强调打击违法，又重视疏通引导，其第三十条规定，“县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营”。治理食品安全问题，一方面要重拳出击，加强对违禁物、非法添加物和有毒原材料使用的抽查检测力度，严格治理食品废料防止重新返回餐桌，坚决取缔违法违规经营的小作坊等，从根本上堵住食品安全隐患。另一方面，要因势利导，疏通地沟油等有毒食品废料的回收利用渠道，提高小商贩等的规范运营意识和能力，加大对食品生产经营中小企业减税减费力度，为企业营造宽松的经营环境。