我国转基因食品安全立法思考

上一篇 / 下一篇  2011-04-18 11:06:30

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  【摘要】随着转基因技术的不断发展,转基因食品逐渐走进人们的生活。但是,转基因食品的安全性问题至今尚无定论。在这种前提下,对转基因食品进行立法及法律规制无疑是人们控制转基因食品安全风险的明智选择。通过对国际上转基因食品安全的立法现状的分析以及对我国相关法律的考察,得出我国转基因食品立法现存的主要问题,进而提出完善对策:尽快制定与《食品安全法》配套的转基因食品安全管理条例,明确转基因食品安全监管主体,完善转基因食品安全配套制度,强化转基因食品违法生产、销售的法律责任。

  【关键词】转基因食品;食品安全;立法

  1983年,第一株转基因植物诞生,人类面临的一系列严重问题有了新的出路,人们兴奋地利用着转基因技术这只“上帝之手”改造着大自然和人类的生活。10多年来,全球转基因植物种植面积迅猛发展,大豆、玉米、棉花、油菜籽、西红柿等许多转基因农作物都已经实现商品化,转基因食品越来越多地出现在人们的餐桌上。然而,转基因食品的安全性问题,却一次次受到了人们的质疑,在这种背景下,世界各国不断完善相关立法,以预防和规制这一新兴的食品类型所引发的安全问题。

  一、转基因食品的安全问题

  随着越来越多的转基因食品流入市场,人们对于其安全性的问题展开了争论。反对它的人们认为,转基因食品是不安全的,一是其对人体健康有影响,其中包括食品的毒性问题、过敏性问题、使人产生抗药性的问题、降低食物营养价值的问题等;二是在生产、销售、回收、利用、循环等过程中对环境的影响,包括转基因生物可能诱发害虫、野草的抗药性、可能诱发自然生物种群的改变、可能诱发食物链的破坏等;而支持它的人则认为转基因食品比传统食品更安全,一是它的上市比传统食品经历了更加严格的安全评价和监管,人类已经消费转基因食品10多年,还没有报告一例因食用转基因食品而致害的案例;[1]二是转基因作物的抗虫抗病性使得作物药物残留较少,因此转基因食品比传统食品更环保。新一代的转基因食品将增强其功能性,可以更富营养,甚至可以对人体健康有保健或治疗作用,将更加受到消费者欢迎。[2]

  至今为止,现有的科学技术难以对转基因食品进行长远的安全性评估,转基因食品的安全性尚无定论。传统食品是与人类经过数千年形成的饮食习惯相适应的,作为新事物的转基因食品并没有经过这样被人类选择的过程。[3]而如何正确利用转基因技术,发展转基因食品,就需要人类不断进行理性的反思和抉择。

  二、国外转基因食品安全的立法实践

  转基因食品的发展离不开转基因技术本身,同时也离不开其所在的文化土壤中所积累的传统文化和观念。目前,世界各国的转基因技术发展程度不同,出于各自的国家利益和独特的文化观念,对转基因食品的立法规制也呈现出不同的特点。

  1. 以美国为代表的“宽松式”立法

  美国对转基因食品的管理十分宽松,且未对转基因食品安全作出专门立法。对于转基因食品的市场准入,美国政府出台了《转基因食品管理草案》,规定来源于植物且被用于人类或动物的转基因食品在进入市场之前至少120天,生物工程制造商必须向FDA提出申请,并提供此类食品的相关资料,以确认此类食品与相应的传统产品相比具有等同的安全性。美国实行转基因食品自愿标识制度,由生产者或销售者可以根据市场趋势或消费者偏好,自行决定是否对产品加以标识。与美国类似,在加拿大,政府也没有要求强制性地对所有转基因食品作标签表述,只要表述是真实而无误导的,就允许并鼓励食品生产商进行资源性的标签表述。

  宽松的立法与强大的生物科技和开放的文化背景是分不开的,同时也与其在国际贸易中的地位息息相关,大量转基因作物的种植和转基因食品出口给美国带来了巨大的经济利益,对转基因食品的严格管制无疑会给其经济利益带来损害,因此,美国对转基因食品的管理显得比较宽松。此外,美国发达的侵权责任体系和产品责任巨额赔偿制度也给这种宽松式的监管提供了保障。2008年1月4日,美国一家生产问题狗粮的公司被法院裁定赔偿集体诉讼的消费者共计310万美元;[4]2010 年3月11日,美国阿肯色州法院对德国拜耳公司因污染美国农民Lennie Joe Kyle种植的稻米而致其遭受损失的案件作出判决,最终判决拜耳公司承担130万美金的损害赔偿责任。[5]这种产品责任巨额赔偿责任制度,对食品生产者和销售者形成了很大的威慑力,成为实现美国转基因食品安全立法初衷的一个重要保障。[6]

  2. 以欧盟为代表的“严格式”立法

  欧盟国家是排斥和抗拒基因改良作物及转基因食品的典型,特别是高科技发展国家如德、奥、瑞、英、法等国。欧盟对转基因食品的立法实践由对转基因生物的规制及针对转基因食品特殊问题规制两部分组成。注重生态保护的欧洲公民,主张对转基因食品进行严格的监控,他们以大量的指令与条例严格规定了欧盟转基因食品上市的条件、风险评估标准和审批程序、转基因食品强制标签制度、转基因食品追踪制度等,以期通过对转基因食品生产、销售、流通等各个环节的严密监控,防止风险的发生。瑞士作为第一个把药物纳入转基因标识制度的国家,对转基因生物及其产品实施“零允许量”,2003年,瑞士会议通过新法,对转基因生物造成的损失实行“全额赔偿”,并采用“污染者赔付原则”,至今未批准转基因生物的商业生产。[7]这种基于生产过程的严格监管模式一方面减少了风险的发生,但同时也导致欧盟在转基因食品国际贸易中的诸多纠纷,影响了成员国食品和饲料的供应。近年来,随着食品进口需求的加大,欧盟对转基因食品的态度逐渐有了转变。欧盟委员会于 2008年4月14日通过了一项修改欧盟新型食品法规的建议,对新型食品的评估和审批程序进行了简化,以促进新型食品更多更快地进入欧盟市场。欧盟委员会当日发表公报,指出新型食品是指欧盟采用新技术和新工艺生产出来的食品,比如转基因食品。但这些改变仍然需要在欧盟现有转基因食品安全立法和监管的体系内,受到严格的控制。各成员国也有权临时限制或禁止已被比准上市的转基因食品在本国流通的权利。

  与欧盟国家一样对转基因食品进行严格的立法规制的国家还有许多:巴西于1998年开始对转基因大豆实施禁令,但随着进口需求的增大,巴西政府于2003年3月颁发 “113号临时措施”正式认可国内转基因大豆种植事实,并且批准转基因大豆在符合某些条件和规定的前提下上市合法交易,“113号临时措施”已获得巴西国会批准,并于2003年7月正式纳入“10688号法律”。[8];澳大利亚的《转基因食品标准》规定对用基因工程技术生产的食品必须进行安全性评价,如在安全性评价中未获认可的,将不得进入市场;[9]泰国政府也严格控制转基因产品的进口,不允许在国内进行商业买卖;印度尼西亚的《食品法》规定,所有转基因食品都需贴加“基因工程改造”标签,在加工食品上,转基因成分要列明在成分表上。[10]

  3. 以日、韩为代表的“折中式”立法

  日本对转基因食品的到来是十分欢迎的,进口转基因食品及其原料可为消费者提供廉价且多样的食品,同时也能解决其耕地极少而人口密集的实际困难。但是作为全球最大的转基因食品及饲料进口国,[11]转基因食品不确定的安全性让日本不得不重视对它的监管。特殊的国情决定了日本在对待转基因食品的态度上既不同于美国也不同于欧盟,采用自己独特的“折中式”立法对转基因食品进行管理。[12]日本对转基因食品实行区别性生产流通管理,通过《转基因食品检验法》和《转基因食品标识法》,分别对本国的转基因食品安全检验和标识制度作出了规定,在尊重消费者选择的前提下,对本国的转基因食品进行监管。

  与日本相似,韩国消费者对转基因食品不拒绝,但是对其安全性持保留态度,其立法也主要集中在两个制度上,一是安全评价体系,韩国通过颁布实施《转基因食品安全评价办法》和《转基因饲料安全评价办法》对安全评价内容作出了详细规定,二是转基因食品标识制度,韩国《转基因食品标识基准》规定了转基因食品标识的要求和违法责任。[13]

  三、我国转基因食品安全的立法现状及问题

  自上世纪80年代以来,转基因技术及其产品已经发展了近30年,但我国至今还未针对转基因食品的安全问题制定专门的法律法规。2009年6月实施的《食品安全法》是目前食品安全领域最高位阶的法律。该法第101条规定:“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理,适用本法:法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”因此,在专门的转基因食品安全法出台之前,转基因食品安全相关管理应当适用《食品安全法》。

  在行政规章方面,2001年5月国务院颁布施行的《农业转基因生物安全管理条例》及随后颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》三个配套规章,规定发放安全证书需要进行环境与食用安全检测,并应对含有转基因成分的产品进行强制标识。《农业转基因生物标识管理办法》规定了第一批实施标识管理的农业转基因生物目录,包括大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五大类17种,并对标识方法进行了明确规定:分三种情况分别进行“转基因××”、“转基因××加工品(制成品)”或者“加工原料为转基因××”、“本产品为转基因××加工制成,但本产品中已不再含有转基因成份”或者标注为“本产品加工原料中有转基因××,但本产品中已不再含有转基因成份”的标识。此外,2007年12月施行的《新资源食品管理办法》将转基因食品归类为新资源食品,对新资源食品的申请、安全评价和审批、生产经营管理及卫生监督进行了规定,并对危险性评估以及实质等同的内涵进行了界定,该法施行的同时,《新资源食品卫生管理办法》和《转基因食品卫生管理办法》废止。

  从目前我国已有的立法现状来看,我国转基因食品安全法律体系已初步形成,转基因食品市场逐渐得到比较规范的管理。但现有的立法仍远远落后于转基因技术的发展和转基因食品的推广。

  1.立法层次不高,缺乏系统性和权威性

  我国对于转基因技术及转基因生物安全的法律规定大多是行政规章,与权力机构颁布的法律相比,难免带有临时性和应急性的特点。[14]除了《农业转基因生物安全管理条例》是行政法规外,其他涉及转基因食品安全的规范性文件都是部门规章,而即使是有《农业转基因生物安全管理条例》这部行政法规的存在,这也不是对我国转基因食品安全相关问题做出的专门立法,其中对于转基因食品相关法律问题,只是做出了部分规定,缺乏系统全面的立法内容和宏观有序的立法结构。

  2.对监管主体的设计不尽合理,难以进行有效的监督

  《食品安全法》对我国的食品监管体制做了统一规定,该法第四条规定由国务院设立食品安全委员会,牵头负责食品安全工作,由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。这一规定在横向上理顺了各部门的职能。在纵向上,该法规定了县级以上地方政府、县级以上卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政广利部门和食品药品监督管理部门的工作职能。但是,仍然缺乏专门的转基因食品安全监管机构,并且目前的监管体系都是由行政主体构成,而行政主体对于转基因食品市场的管理往往是通过审批、申报和严厉制裁违法等规则来进行,缺乏了激励机制。此外,缺少了社会中间层和消费者的监督,也导致了我国转基因食品安全监管体制上社会参与的缺位,难以形成全面有效的监管。

  3.对配套制度的规定不完善,难以得到有效运行

  首先,缺乏明确统一的安全检测和评价标准,转基因食品安全评价制度的可操作性不强。安全评价制度是转基因食品安全立法的基石,具体到立法上,就需要对转基因食品安全标准和检验检测标准进行明确的规定,但在目前立法还暂无相关规定。《食品安全法》规定了食品安全风险检测制度和食品安全风险评估制度,但是并未明确风险监测和风险评估的标准和评估步骤。《农业转基因生物安全评价管理办法》将农业转基因生物的评价非为三个类别四个等级,其中四个等级是指不存在危险、低度危险、中度危险和高度危险,却并没有具体的数据可供参考,这导致管理部门在对转基因食品进行安全评价时缺乏明确统一的标准。中国转基因食品第一案“上海公民朱燕翎诉雀巢转基因食品”[15]案中,便出现了不同的检测机构对统一检测对象给出了两种完全不同的检测结论的事件。

  其次,转基因食品的标识方法不尽合理且范围有限,转基因食品标识制度存在诸多缺陷。《农业转基因生物标识管理办法》所规定必须贴加转基因标签的5大类17种农业转基因生物已经远远不能满足市场发展的需要,而现有标识的方法向消费者传递的信息少之又少,类似“转基因XX”的标识使得人们难以从中了解该食品的具体信息,如转基因含量多少,以及在哪个过程中添加了含有转基因的原料等。

  最后,对转基因食品的召回问题缺乏详细规定,转基因食品信召回制度不完善。《食品安全法》第53条规定:“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。”该规定确立了我国食品召回制度,但是目前立法没有对转基因食品的召回条件和程序进行详细规定。

  4.对法律责任的规定存在缺陷,难以形成全面的责任机制

  对于转基因食品违法行为,我国法律没有进行专门的规定。2009年6月实施的《食品安全法》引入了惩罚性赔偿机制,规定生产不符合食品安全的食品或者销售者明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。但是我国对于转基因食品违法行为的法律责任设计还不够全面,与生产者和销售者在违法行为中获取的巨大经济利益相比,处罚力度明显过小。

  四、完善我国转基因食品安全立法的建议

  1.尽快制定与《食品安全法》配套的转基因食品安全管理条例

  针对目前我国转基因食品安全立法效力层次低,立法体例混乱的问题,我们应该借鉴国外经验,采取转基因食品安全专门立法与其他相关法律专门条款相结合的立法体例,作为规范转基因食品安全问题的指引性法律。笔者认为,在当今转基因食品迅猛发展的环境下,转基因食品不仅包括了可食用的农业转基因生物,还包括其产品以及深度加工的食品,将转基因食品的法律规定依附在农业转基因生物相关法律法规中,已经不能满足现实的需要。应当在我国《食品安全法》的大框架和背景下,制定一部《转基因食品安全管理条例》,统一规定与转基因食品安全相关的法律问题。

  2. 明确转基因食品安全监管主体

  首先,细化《食品安全法》规定的食品监管主体,可以在食品安全委员会下设立转基因食品安全委员会,并下设三个常设机构,由秘书处负责国际合作交流和日常事务处理,由评估中心对检测内容提供相应的技术支持,由转基因食品安全小组指导协调各部门对转基因食品的综合监管。在地方,应当明确地方政府相关部门的职能,建立完备的检测和信息反馈机制。

  其次,建立公众参与制度,鼓励社会中间层和消费者的监督。对公众参与的预案参与、全过程参与及行为参与等机制进行立法[16],使得这些非政府性的监督能够合法有效地进行,最终形成中央监管与地方监管相结合,政府、社会中间层与消费者三位一体的转基因食品安全监管模式。[17]

  3. 完善转基因食品安全配套制度

  首先,完善转基因食品安全评价制度,明确转基因食品安全检测机构和安全评价标准。转基因食品安全评价制度是保障转基因食品安全的首要环节,缺乏明确统一的安全检测机构和安全评价标准,使得转基因食品的安全与不安全没有一个确定的界限。应当明确统一的转基因食品安全检测机构,对于《农业转基因生物安全评价管理办法》中对农业转基因生物评价所设置的四个等级,应当给出明确的界定并提供科学的数据参考,使得检测部门在检测过程中有明确统一的标准,从而杜绝不同检测机构对同一检测对象做出不同检测结论的现象。

  其次,完善转基因食品标识制度,扩大标识范围、明确标识标准和内容。目前我国法律规定的转基因食品标识对象仅仅包括大豆、玉米、油菜、面糊、番茄这五类,已经远远不能满足现实发展的需要。建议对标识对象不采用列举式的规定,直接规定对所有含有转基因成分的食品进行强制标识;明确“含有转基因成分”的内涵,对转基因食品标识的阈值做出明确规定;对于标识内容的规定,不能仅限于“转基因XX”的表述,还应当包括转基因成分的来源、添加转基因成分的环节、其过敏性特征、安全等级等内容;同时,应当以通俗易懂的词汇表达,并置于食品包装醒目的位置,以保证向消费者传递充分的信息。

  最后,完善转基因食品召回制度,规定转基因食品召回分级和程序。召回制度是保证转基因食品安全的事后监管环节,《食品安全法》确立了我国食品召回制度,但是对召回的分级和程序都没有做详细规定,现有立法更是缺乏转基因食品召回相关内容的详细规定。笔者认为,应当对转基因食品召回的分级和程序做出明确规定。美国食品召回分为三级:第一级是最严重的,会危害消费者身体健康或导致死亡;第二级是较轻的,会不利于消费者的健康;第三级一般不会引起不利于健康的后果,比如贴错产品标签,或产品标识方面的错误可能会误导消费者。这一规定可以作为我国转基因食品召回制度分级规定的参考。召回的程序应该由企业召回报告、评估机构评估、监管部门制定和实施召回计划三部分构成。

  4. 强化转基因食品违法生产、销售的法律责任

  我国法律并未对转基因食品违法行为的责任承担进行专门的规定。现有的消费者权益保护法也只是侧重于对生产者和销售者违法行为的行政处罚,处罚的数额与生产者和销售者违法行为所带来的巨大经济利益相差悬殊,难以起到威慑作用。在这种情况下,生产者和销售者往往会甘愿冒风险,牺牲消费者权益,追求自身经济利益。因此,笔者建议,对于转基因食品违法行为的责任承担,应当采用行政责任、民事责任与刑事责任相结合的方式。加大处罚力度,根据现有社会经济发展水平制定相应的处罚数额的范围,引入赔偿机制,并结合各地方的实际情况,以及违法行为的社会影响,确定处罚和赔偿的数额,情节特别严重的,应当追求责任人的刑事责任。

  【参考文献】

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  [3] 陈乃用.生物技术与转基因食品安全性的争论[J].食品与发酵工业,2001,04:53-59

  [4] http://www.foodmate.net/news/guoji/2008/01/97341.html

  [5] http://www.foodandwaterwatch.org/world/europe/press/court-ruling-bayer/

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  [9] 朱光富.世界各国对转基因食品的态度和管理[J].中国家禽,2002,02:37-41

  [10] 同8

  [11] http://www.moa.gov.cn/fwllm/gjdt/200907/t20090716_1312483.htm

  [12] 刘旭霞,欧阳邓亚.日本转基因食品安全法律法律制度对我国的启示[J].法治研究,2009,07:42-46

  [13] 王青立等.韩国的转基因作物安全管理现状[J].世界农业,2002,02:42-43

  [14] 刘晓红,单飞跃.转基因产品法律问题研究[J].广西政法管理干部学院学报,2004,03:69

  [15] 柴会群,李道权.雀巢转基因事件的诉讼之困[J].中国司法鉴定网,2004-01-08

  [16] 汪萍.完善我国转基因食品安全性法律保障机制的具体制度构想[J].经济师,2004,04:58-59

  [17] 刘旭霞等.转基因食品安全监管的第三种力量[J].甘肃农业,2008,11:48-50

  (华中农业大学文法学院 刘旭霞 欧阳邓亚)本文发表于科学出版社2011年3月出版的《2011年高技术发展报告》


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