冯跃威:对节能减排政策评价体系的再思考

2010-12-06 09:06 来源: 科学时报
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  根据国家“十一五”规划,中国单位GDP能耗在5年内必须下降20%。2010年5月,国务院发布《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》,表示“对未完成任务的地区、企业集团和行政不作为的部门,都要追究主要领导责任”。

  随后,各地纷纷出台政策。某省官员甚至坦言,眼看大限将至,而且政府已明确将节能减排的完成情况与地方官员的考核挂钩,目前最有效的办法恐怕就是直接拉闸限电;更有甚者,是直接通知停产。类似想法做法恐怕不仅存在于一个省,而由此带来的政策副产品需要进行总结与反思。

  拉闸限电创造出的第一个副产品——“柴油荒

  为完成节能减排任务,许多地方政府采取粗暴的“一刀切”式的行政管理模式,给企业生产秩序和国民经济、社会安定等诸多方面带来负面影响。由于许多地方供电线路无法区分工业、居民、公共设施等性质的用户,更无法区分节能企业与耗能企业,或工业加工企业与农业深加工企业,又不能区分内贸加工还是外贸订单加工以及合同期限的长短,只要在辖区内,地方政府强力推行的拉闸停电就没商量。这不仅完全打破了企业的经营周期和资源配置效率,又迅速向钢材、水泥等其他原材料市场传导。

  甚至,一些地方政府想出了用电指标额度管理的新措施,创设出了地方政府的行政配给权以及寻租机会。即使这样,也最多仅能满足不到50%左右的企业需求。在这种情况下,企业不得不再投资每台20多万元购买柴油发电机和柴油来维持生产经营,以使企业运营成本不要掉进停止营业点之下。尽管企业用柴油发电折算的电价约为每度1.5~2元,比上网电价0.7~0.8元高出近2~3倍,用柴油发电的企业基本上是做一单亏一单,但只要可以支付所有可变成本或再弥补些固定成本,企业就必须作出这种亏本开工的选择。其结果必然是,在制造“柴油荒”这个副产品的同时,也削弱了企业自我积累良性、可持续发展的能力。

  应对倒闭危机创造出的第二个副产品——财富流失和重大事故隐患

  “柴油荒”直接波及到水路及陆路等商贸物流业、沿海地区禁渔期结束的渔业生产、秋季的农业生产、基建工程的正常施工进度以及一般加工业,并引起舆论对国有石油企业的诟病。

  面对舆论压力和各地柴油供应持续紧张的状况,国有石化企业全力开工炼制原油。其中,中石油的原油日加工量突破40万吨;中石化也宣布了五大措施力保柴油供应,甚至停止了原年底的常规检修维护的计划;并下达文件,专门强调要求下属炼厂增产柴油,并推出炼厂每超计划多生产1吨柴油即可得1000元奖金的奖励政策,以及增加柴油进口等措施。他们采用了一切可以动用的手段,来应对这种单一产品短缺的畸形的生产和供给的危机。

  在这种畸形的危机中,暴增的柴油需求不可避免地造成汽油供给过剩,甚至会因过剩而不得不低价出口,最终给企业带来经营风险。同时,超计划每吨1000元的奖励政策又将降低企业的盈利率,并直接减少国资委的红利和股东的权益。

  最重要的是:计划年底进行的常规检修维护是一个企业安全生产运行的基础保障工作,是经过比较科学的优化计算得出的结果。如果长时期地为了他人的政策瑕疵而忽视自身的经营安全边际,即应该投资检修维护而不为,则极有可能给企业埋下恶性事故的隐患。一旦发生事故,这类事故通常是重大的环境灾害事故,不仅企业受损,企业所在地区的损失也会十分重大。

  节能减排“达标”可能创造出的第三套副产品——经济体受损

  有媒体报道,浙江义乌从8月26日开始,全市分片区实行工业用电供2天限1天的政策;温州部分地区颁布了企业每开工1天就要停电2~4天的规定;广东省高要市则陆续对该市50家企业进行限电,限电时间为2010年9月11日至2010年12 月31日。诸如此类的限电政策在全国是五花八门,不胜枚举,所产生的负面结果也令人触目惊心。

  1.订单和市场丢失。在一些外贸企业,限电致使企业部分订单违约,要支付大笔违约金,因此,企业基本不接新客户。对于老客户,为了不让其流失,有时也不得不发电来完成订单,做亏本买卖。

  2.资金链与供应链断裂危机。对于一些长产业链的重工业,企业在正常运行的情况下,通常都是采取原料“先送后付款”,成品“先交钱后给货”的方式。但由于限电,长期停产,上游原料供应会要求付款,而下游客户也不会再交任何订货款。可企业在停产时还会发生大量费用,必然造成资金链紧张甚至断裂,最终会殃及银行等金融机构,以及连带殃及铁路运输、仓储等相关配套产业资源配置的效率。

  3.被增加的沉没成本。特别是炼钢企业,在一关一停中,为了维持钢包的温度,每天消耗的维持费在100万元以上,但由此被创造出来的沉没成本,却需要企业自己承担。

  4.降低了全国整体能源使用的效率。柴油发电比火电、水电的生产成本都高,而守着电网的电不能用,不仅不能实现节能降耗,相反会造成石化资源更大的浪费。况且,中国电力系统眼下还达不到全国性智能配置、超大电能储存等先进的智能管理水平,拉闸限电又会殃及火电、水电企业的电能利用率、开工率及经营绩效,进而影响整个国家能源资源的总体使用效率。

  5.停产造成的短期非自愿性失业。调查数据显示,进入11月份,中国南部已有2000多家民营加油站因缺油而停业,广东、江苏、浙江等省数量也都高达几百家。这不仅恶化了物流产业的运营环境,数万名加油站的工作人员也被迫接受停薪或减薪,处于非自愿失业与半失业状态。而对于来料加工业,江浙一带的企业大多是按件计酬,拉闸限电将直接减少工人的收入和收入预期。在原本企业招工就十分困难的情况下,因收入下降无力维持正常生计而成帮辞工的现象也开始出现,恶化了非公中小加工企业的经营环境。

  6.居民和公共设施成为被殃及的又一池鱼。一些地方停电波及到了居民和公共设施。不仅因行政手段剥夺了居民消费电能的权利,使居民家停电停水。更甚者,使公共设施也无法正常运转,医院和公路的红绿灯也幸免不了。所造成的直接与间接损失已经远大于“节能减排”的贡献。

  7.行政成本增加。拉闸限电等一系列问题迫使政府增加了检查纠错的工作量和各级政府不断举行的新闻发布会及工作的再调整,进而增加行政成本的支出,浪费了纳税人的税金。

  下一个可能的更大的副产品

  政府强力限电的背后,表面上是为了完成年底节能减排任务,但从根源上考察,则是现行政绩考核指标的单一性,更是政策经济评价体系瑕疵所致。

  “十一五”期间,节能减排的约束性指标只有单位GDP能耗、二氧化硫和COD。从政策目标看,既要追求GDP的增长,又要降低能耗。然而以重化工业、外向型加工贸易为主的GDP,其产业结构组成就决定了能源在其中所需发挥的重要作用。而能源价格的调控权掌握在中央政府职能部门的手中,原煤等资源价格的管制和高额电费补贴降低了企业,特别是那些高耗能企业对节能技术、设备和研发等方面投入的主观愿望,可最终节能降耗指标的板子却要打到各级地方政府官员的屁股上。从趋利避害的角度出发,自然会出现上述一系列政策的副产品。幸亏中央政府发现得早,并通过行政手段及时强硬地进行了行政干预,才使地方百姓能够继续自主、自由地消费电能,可问题依然没能从根本上得到解决。

  全球节能技术的创新和普及推广,几乎都是通过价格杠杆来实现的。即使存在政府补贴现象,也只是对节能创新技术本身的补贴和对弱势群体的补贴。政府对能源价格补贴,只能是保护了落后的产业,最终殃及整个产业结构的升级,甚至会通过外向型企业的产品补贴全球发达国家的消费者。这即使换到再多的美元储备,因我国《银行法》第29条的限制,也只能单一路径地购买海外债券等资产,结果,又将进一步扩大中国外汇储备风险敞开外现的程度。

  “十二五”即将到来,据媒体透露,相关部门正在制定“十二五”工业节能目标,准备增加二氧化碳减排指标。节能涉及工业生产过程进口的需求,减排涉及这一过程出口的需求。通过行政手段堵住两头,中间又没有高营养素(即先进的节能减排技术、装备、足够的研发经费和科研人员,以及企业节能减排的内冲动和政府对创新技术的补贴),再好的肌体也会因上下不通和营养不良而衰败。届时,再将地方官员考评、任免等与这些指标挂钩,很有可能创造出更离谱的政策副产品。届时,再用“考虑不周密,做法简单化”向百姓致歉,失信的就不只是地方政府和官员了。

  “十二五”的解决之道

  节能减排,本是绿色经济发展模式的题中之义,正成为各国转变经济发展方式,实现可持续发展的一种共识。中国作为一个负责任的大国,又有“到2020年单位GDP减排40%~45%”的承诺。作为对传统的“双高经济发展模式”的扬弃,绿色经济发展模式不仅对提高民众福利、降低发展代价、促进人类生存环境改善等有显著作用,同时也蕴含着新兴产业革命机遇或时代的到来。这无疑是利国利民、利未来、利子孙的好事。

  为实现这一目标,需要相应的制度安排。然而,任何政策或制度如果符合科学发展观,起码应该进行过充分的、科学的、量化的论证。它不仅具有可操作性,政策的标准、路径、资金来源、受益者、受损者和可能的副产品,以及政府为了实现整体目标可为政策对象提供的资源和能够协助解决的问题等都要事先论证清楚,并广泛告知百姓政策的实际意义;而不是某些简单的、粗放的数字或“一刀切”式的傲慢和自利的行政权力对市场行为进行的规范。所以,面对节能减排重大国策,如何进行政策取舍,如何构建政策的经济评价体系确实值得深入研究。

  在节能减排的问题上,只要做功就需要能源,消耗能源,就有二氧化碳等污染物排放(除非用非化石能源)。要想解决产业两头的问题,最好是通过市场化的手段优化能源的使用效率,测算出国内外各个产业平均、先进、优秀的能耗基准值,依此确定谁是高耗能企业,然后对其征收惩罚性的倍增电价,同时用征收碳税的方式管理污染物排放,让高排放企业付出高昂的代价。这样,不仅可以调节污染物排放的问题,而且也调整了节能。也就是只“管”出口指标,并促使排污形成产业化;只“理”入口价格,使企业自觉节能或自愿承担倒闭的沉没成本而退出高耗能产业。

  在节能减排上,我们要有所为有所不为。“有所为”指的就是那些应由政府履行的职能,政府要努力去做,并且做好。特别是对于排污这类公共产品,政府不仅只是监督者,而应该帮助企业进行产业升级,最终实现产业结构调整和可持续发展,并积极将减排育成产业与交易市场。“有所不为”指的是那些不该由政府履行的职能,政府就坚决不要去碰,特别是能源价格——它应该通过市场化的定价机制和科学的能源补贴促进企业和个人自觉、积极地投身节能事业。这样,也可以提高市场运作效率、降低政府对价格管制的行政支出和提高税金的使用效率。

  (作者系中国石油基金论坛研究员)