直面挑战实现环境管理战略转型
第五次中欧环境政策部长对话会不久前在北京召开，环境保护部部长周生贤再次强调要积极探索环境保护新路，加快推进环境管理战略转型。目前我国环境管理面临哪些挑战?如何实现环境管理战略转型?本报特约相关专家撰写此文，以飨读者。
自环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上提出，要积极探索污染控制与质量改善兼顾的我国环境管理新模式以来，环境管理战略转型话题受到广泛热议。环境管理战略转型是在科学、客观分析和判断我国经济社会发展与环境保护形势基础上做出的战略部署，是推动环境保护更全面、更深入地融入经济社会发展全局，促进以环境保护优化经济发展的必然要求。结合当前国际国内发展态势，笔者拟从环境变化特征、环境管理地位、环境管理战略转型内涵等方面谈谈看法。
我国环境污染形势严峻
■阅读提示
贸易开放所带来的快速、大规模污染富集，是我国环境管理面临着世界各国从未经历过的短期巨大压力的深层次原因。
以现代化视角来审视，我国正在走一条典型的在“追赶战略”主导下的压缩型现代化道路，可谓“中国30载，世界100年”。这种压缩性在经济层面体现为快速工业化，在社会层面体现为高速城市化，在环境层面则表现为生态急剧退化和环境快速恶化。理解我国的环境变化特征，应把压缩性置于时间和空间两大维度来把握。尤其是空间维度，往往被学者所忽略。
对一个封闭的经济体而言，环境变化与人均收入变化内生关联，正如环境库兹涅茨曲线所表征的那样，在某个收入临界点(以现价计，约为8000~12000美元)之前，人均收入提高必然导致污染增加。然而，包括马尔萨斯、纳尔逊等在内的发展经济学家认为，如果没有外来资本的大规模短期性注入，内生型的经济增长路径往往会锁定在“低水平均衡陷阱”之中。因此，经济开放往往被认为是实现经济起飞和现代化的必备条件之一。
纵观英国、欧洲、美国、日韩等国家和地区的工业化和污染变化演变关系，无一例外地经历了一个市场开放——产业聚集——污染空间富集的“贸易输入型污染”阶段，只是影响程度不同而已。我国拥有世界近1/4的人口和劳动力资源，其庞大的市场空间和机遇也意味着改变世界经济和产业格局的强大动力。市场开放后，全球要素在我国快速集聚，使我国成为了世界工业品的主要生产国和出口国，成为了名符其实的世界工厂。在产品供应世界的繁荣背后，潜伏着污染留在本地的巨大环境风险。虽然从污染产业空间集聚的结构效应方面尚难以找到我国成为“污染避难所”的直接证据，但如果从污染空间富集的规模效应来看，我国具有非常典型的 “贸易输入型污染”特征，处于非常不利的“出口顺差、环境逆差”的全球贸易格局之中。以广东省的SO2排放为例，研究显示，1997年出口和进口的综合污染含量分别为343吨/亿元和269吨/亿元。到了2005年，污染含量分别变为359吨/亿元和259吨/亿元，贸易条件进一步恶化，贸易输入型污染富集现象更加严重。某种程度上，贸易开放所带来的快速、大规模污染富集，是我国环境管理面临着世界各国从未经历过的短期巨大压力的深层次原因。
环境管理面临挑战
■阅读提示
主要是如何协调收入水平继续提升和发展约束逼近极限的矛盾;如何协调公众环境需求快速增加与政府环境服务短缺固化的矛盾。
目前，我国环境管理面临着两大挑战：
其一，环境管理如何协调收入水平继续提升和发展约束逼近极限的矛盾。继续提高发展水平，摆脱中等收入陷阱，是当前我国的发展战略主线。然而，我国的发展约束日益逼近极限，寻求经济发展模式和环境管理模式的转型已刻不容缓。这些约束包括资源约束、市场约束、排放空间约束。资源约束是指矿石、煤炭、石油、钢铁、水泥等主要原材料供应难以满足现有的粗放型资源利用方式。市场约束是指以“三高一低”为特征的低端产品在欧美等主要市场趋近饱和，尤其是2007年国际金融危机爆发以来，外部市场萎缩更加凸显。排放空间约束是指目前在我国大部分地区，以空间衡量的单位面积累积污染排放已接近生态、环境和人类健康极限，潜伏着巨大的局部性、区域性、流域性生态和环境安全风险。
其二，环境管理如何协调公众环境需求快速增加与政府环境服务短缺固化的矛盾。近年来，我国一些地区群体性环境事件频发。一个必须接受的事实是，我国逐渐步入了公众环保觉醒的时代。其内在理论逻辑是：一方面，人们收入水平提高后，好的环境产品日益成为一种奢侈品，人们对环境服务的需求迅速上升。如果说过去许多人是“要钱不要命”，那么到了现在，更多的人愿意选择“要命不要钱”。另一方面，目前我国的人均收入为6000美元，已接近环境库兹涅茨曲线的拐点，同许多国家所经历的痛苦阶段一样，我国即将进入一个环境风险集中高发的区间和公众环境运动日益高涨的时代。
因此，发展约束和公众环保觉醒将构成推动政府环境管理转型的两大外生动力。事实上，发达国家的环境管理转型同样也是由外生因素驱动的，最终是“公众牵着政府走”，而不是“政府引着公众走”。上世纪中叶一些发达国家发生一系列环境公害事件，形成了一股巨大的公众和舆论压力，迫使政府不得不改变既有的发展模式、环境管理模式和环境服务方式，也因此换来了发达国家今天环境与发展“双赢”的局面。
