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自然之友建言垃圾处理 重点减量优先和公众参与
2010年6月25日，中国本土民间环境保护组织自然之友向环保部提交了“自然之友就《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》）的建议” 。据自然之友总干事李波介绍，自从6月18日得知环保部就三部委联合草拟的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》（下称《意见》）向社会公开征求意见的消息后，自然之友通过搜狐、腾讯等门户网站，自然之友网站、博客、和会员网络等多种形式，将此消息进行二次传播，并收集了大量的公众反馈，也征求了很多专家的意见。
自然之友认为，循环经济的国策和零废弃政策的国际趋势与末端处理的垃圾策略相冲突。欧盟2008年固废管理新政策的指导思想值得学习：经济增长与垃圾增长脱钩是循环经济策略的根本保证。德国、丹麦和美国旧金山等的固废管理策略都显示了类似的政策效果。以社区为基本单位的垃圾分类、减量和积极有效的垃圾回收、循环产业必须得到政府和社会的重视，尤其需要通过广大社会的深度参与和积极行动来逐步实现零废弃的终极目标。自然之友希望环保部和有关部门在修改后的《意见》中，为环保团体和社区组织提供充分的渠道和机会参与到前端治理的社区宣传、发动、指导和评估等实际工作中，动员社会资源和志愿力量，为实现循环经济的目标做出积极的贡献。 在此认识的基础上，自然之友提出了六点综合意见：
（一）建议应以产品生命周期环境管理原则、《循环经济促进法》中阐明的原则为指导思想，以最好的环境控制效果、跟踪完整的资源生命周期、最大限度防止垃圾产生、使经济发展与垃圾产生量的正相关关系脱钩等理念为标准，把面对垃圾综合管理的优先级别设定为：产品设计生产过程的减量化(Reduce)和无害化、制成产品的分类循环再使用(Reuse)、废弃物分类循环再利用(Recycle)、废弃物的后端处理（能源回收及最终处置）。而政府的投资力度、奖励补贴政策、法律政策完善进度、科技支撑研发与人才培养力度、教育与宣传力度，建议都应以依此为顺序做相应的安排。
（二）鉴于垃圾管理工作中的一些术语存在歧义，造成认识上的混淆和操作上的混乱，故建议明确以下术语的含义：“减量化”、“资源化”、“无害化”、“垃圾产生量”、“餐厨垃圾”、“厨余垃圾”、“清洁焚烧”等。
（三）鉴于垃圾处理设施对社区和环境的影响较大，且当地社区的关注度高，因此建议应更严谨的落实《环境影响评价法》，实行环境影响评价报告全本公开、环评公众参与以听证会形式为主、环境监管信息向社会公开等措施，减少各方的不信任。
（四）垃圾处理企业的责任。应针对所有垃圾处理设施，建立独立公开网站，与其相关的环保资料、信息，现场检查与在线监测数据，最大程度向公众开放。明确有关企业的信息公开义务和法律责任，鼓励并奖励有关企业进行主动公开。在社会条件成熟的地区，成立具地方代表性的监督委员会对相关信息进行监督，政府机关在此类地区回归相对中立的监管的角色。
（五）针对地方政府政策引导的财政补贴以及对公众行动倡导的经济激励措施，应考虑增加“减量补贴”原则，优先于新建设施补贴。
（六）建议以促成利益各方意见充分表达和讨论为原则，推进行政决策中的信息透明和社会参与。生活垃圾是社会各界普遍关注的议题，在各级政府在制定垃圾综合管理政策阶段加强公众参与力度，包括在设定生活垃圾管理的长远目标和专项规划中听取社会意见，完善政策形成和修订的制度化参与模式等，建议主要采用听证会形式进行意见征集。
在六条综合意见的基础上，自然之友也对《意见》进行了逐条研究并对每一条都提出了相应的意见。比如，《意见》第五条的标题为“健全垃圾收运体系”，自然之友建议改为“健全垃圾分类收运体系”，强调居民如果进行小区分类试点，政府应该同时提供分类收运的配套体系；《意见》第六条提到，“本着因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、成本经济的原则，合理选择卫生填 埋、清洁焚烧、生物处理等垃圾处理方式”，自然之友建议应根据欧盟提出了废弃物综合管理（Integrated Waste Management）概念，将“环境冲击最小化”列为原则之一；针对意见的第九条“严格生活垃圾项目特许经营权招投标管理”，自然之友认为应鼓励社会团体参与项目投标、建设、运行的监督；等等。
自然之友的建议不仅涉及到《意见》的内容，也涉及到环保部此次征集意见的程序。在自然之友收到的公众反馈意见中，有很多公众反映6月19日至6月25日8天6个工作日的征求意见时间较短，征求意见的形式不足以实现公众参与的有效开展。
自然之友在综合考虑公众意见后认为，作为全国性的政策制定，需要广泛听取各地区和各相关行业、领域的公众意见，而短短6个工作日的时限内，本次征集意见的消息难以有效传达到所有利益相关群体，限制了公众参与的广度；其次，《意见》文本共有七篇二十六条，涉及生活垃圾管理中的方方面面，而且有公众普遍关注、意见尚存分歧的一些内容的规定，需要进行充分的意见表达和讨论才能实现公众意见有效整合，从而实现征集公众意见的目的，然而6个工作日的时限，不利于公众对《意见》内容的深入认识，不利于公众意见的表达和沟通，因此难以形成专业性强、论证充分的修改意见，限制了本次公众参与的深度。
为切实保障公众能广泛而有效地进行参与，促进《意见》内容的进一步完善，自然之友建议：
本次征求意见时间从6个工作日延长到12个工作日，以保障征集意见的广度和深度；三部委根据本次征集来的书面意见对《意见》进行的修改和调整，应当面向社会进行第二轮意见征集，确保政府对公众第一次意见的反馈得到社会各界的普遍认可；如果两轮公众意见征集后，某些具体问题仍存在各方意见分歧较大的情况，建议三部委举行专题篇章的公众听证会，邀请相关公民代表、社会团体参与，针对有关问题进行充分讨论。听证会讨论结论应当作为《意见》编制的重要参考，如果《意见》编制未采纳听证会结论，应当进行书面解释和说明；考虑到《意见》囊扩内容广，涉及问题公众关注度高，建议将整个公众征集意见程序延长至3个月，加入以上建议的二次征集和专题听证会等形式，以确保公众参与的深入有效。
自然之友认为，循环经济的国策和零废弃政策的国际趋势与末端处理的垃圾策略相冲突。欧盟2008年固废管理新政策的指导思想值得学习：经济增长与垃圾增长脱钩是循环经济策略的根本保证。德国、丹麦和美国旧金山等的固废管理策略都显示了类似的政策效果。以社区为基本单位的垃圾分类、减量和积极有效的垃圾回收、循环产业必须得到政府和社会的重视，尤其需要通过广大社会的深度参与和积极行动来逐步实现零废弃的终极目标。自然之友希望环保部和有关部门在修改后的《意见》中，为环保团体和社区组织提供充分的渠道和机会参与到前端治理的社区宣传、发动、指导和评估等实际工作中，动员社会资源和志愿力量，为实现循环经济的目标做出积极的贡献。 在此认识的基础上，自然之友提出了六点综合意见：
（一）建议应以产品生命周期环境管理原则、《循环经济促进法》中阐明的原则为指导思想，以最好的环境控制效果、跟踪完整的资源生命周期、最大限度防止垃圾产生、使经济发展与垃圾产生量的正相关关系脱钩等理念为标准，把面对垃圾综合管理的优先级别设定为：产品设计生产过程的减量化(Reduce)和无害化、制成产品的分类循环再使用(Reuse)、废弃物分类循环再利用(Recycle)、废弃物的后端处理（能源回收及最终处置）。而政府的投资力度、奖励补贴政策、法律政策完善进度、科技支撑研发与人才培养力度、教育与宣传力度，建议都应以依此为顺序做相应的安排。
（二）鉴于垃圾管理工作中的一些术语存在歧义，造成认识上的混淆和操作上的混乱，故建议明确以下术语的含义：“减量化”、“资源化”、“无害化”、“垃圾产生量”、“餐厨垃圾”、“厨余垃圾”、“清洁焚烧”等。
（三）鉴于垃圾处理设施对社区和环境的影响较大，且当地社区的关注度高，因此建议应更严谨的落实《环境影响评价法》，实行环境影响评价报告全本公开、环评公众参与以听证会形式为主、环境监管信息向社会公开等措施，减少各方的不信任。
（四）垃圾处理企业的责任。应针对所有垃圾处理设施，建立独立公开网站，与其相关的环保资料、信息，现场检查与在线监测数据，最大程度向公众开放。明确有关企业的信息公开义务和法律责任，鼓励并奖励有关企业进行主动公开。在社会条件成熟的地区，成立具地方代表性的监督委员会对相关信息进行监督，政府机关在此类地区回归相对中立的监管的角色。
（五）针对地方政府政策引导的财政补贴以及对公众行动倡导的经济激励措施，应考虑增加“减量补贴”原则，优先于新建设施补贴。
（六）建议以促成利益各方意见充分表达和讨论为原则，推进行政决策中的信息透明和社会参与。生活垃圾是社会各界普遍关注的议题，在各级政府在制定垃圾综合管理政策阶段加强公众参与力度，包括在设定生活垃圾管理的长远目标和专项规划中听取社会意见，完善政策形成和修订的制度化参与模式等，建议主要采用听证会形式进行意见征集。
在六条综合意见的基础上，自然之友也对《意见》进行了逐条研究并对每一条都提出了相应的意见。比如，《意见》第五条的标题为“健全垃圾收运体系”，自然之友建议改为“健全垃圾分类收运体系”，强调居民如果进行小区分类试点，政府应该同时提供分类收运的配套体系；《意见》第六条提到，“本着因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、成本经济的原则，合理选择卫生填 埋、清洁焚烧、生物处理等垃圾处理方式”，自然之友建议应根据欧盟提出了废弃物综合管理（Integrated Waste Management）概念，将“环境冲击最小化”列为原则之一；针对意见的第九条“严格生活垃圾项目特许经营权招投标管理”，自然之友认为应鼓励社会团体参与项目投标、建设、运行的监督；等等。
自然之友的建议不仅涉及到《意见》的内容，也涉及到环保部此次征集意见的程序。在自然之友收到的公众反馈意见中，有很多公众反映6月19日至6月25日8天6个工作日的征求意见时间较短，征求意见的形式不足以实现公众参与的有效开展。
自然之友在综合考虑公众意见后认为，作为全国性的政策制定，需要广泛听取各地区和各相关行业、领域的公众意见，而短短6个工作日的时限内，本次征集意见的消息难以有效传达到所有利益相关群体，限制了公众参与的广度；其次，《意见》文本共有七篇二十六条，涉及生活垃圾管理中的方方面面，而且有公众普遍关注、意见尚存分歧的一些内容的规定，需要进行充分的意见表达和讨论才能实现公众意见有效整合，从而实现征集公众意见的目的，然而6个工作日的时限，不利于公众对《意见》内容的深入认识，不利于公众意见的表达和沟通，因此难以形成专业性强、论证充分的修改意见，限制了本次公众参与的深度。
为切实保障公众能广泛而有效地进行参与，促进《意见》内容的进一步完善，自然之友建议：
本次征求意见时间从6个工作日延长到12个工作日，以保障征集意见的广度和深度；三部委根据本次征集来的书面意见对《意见》进行的修改和调整，应当面向社会进行第二轮意见征集，确保政府对公众第一次意见的反馈得到社会各界的普遍认可；如果两轮公众意见征集后，某些具体问题仍存在各方意见分歧较大的情况，建议三部委举行专题篇章的公众听证会，邀请相关公民代表、社会团体参与，针对有关问题进行充分讨论。听证会讨论结论应当作为《意见》编制的重要参考，如果《意见》编制未采纳听证会结论，应当进行书面解释和说明；考虑到《意见》囊扩内容广，涉及问题公众关注度高，建议将整个公众征集意见程序延长至3个月，加入以上建议的二次征集和专题听证会等形式，以确保公众参与的深入有效。
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