禁烟令实施一月有余收效甚微 遇烟草利益等难题

2011-6-08 08:15 来源: 人民网
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  由卫生部出台的《公共场所卫生管理条例实施细则》(以下简称《细则》)自5月1日起施行至今已有一个多月时间。《细则》第十八条规定:室内公共场所禁止吸烟。这条被公众和媒体称为“禁烟令”的法条在实施之前,曾被寄予厚望。但在刚刚过去的第二十四个“世界无烟日”前后,公众质疑“禁烟令”收效甚微、形同虚设之声强烈。为此,我们经过多方调查发现“禁烟令”正在遭遇四大难题。

  难题一 执法主体不明确

  【镜头】 5月底,青岛中联创意广场,餐馆刘经理说,“顾客是来用餐休闲的,不允许顾客吸烟,不是明摆着把顾客往外推么,顾客还会再来吗?”

  提到“禁烟令”,多数餐厅经营者表示知道。但烟该怎样禁,如果对不听劝阻的吸烟顾客处罚,该由谁来罚?很多餐厅经营者表示在卫生部制定的“禁烟令”中根本找不到答案。

  按照常理,餐厅等企业的经营者应成为禁止吸烟规定的执行主体。但现实中,绝大多数企业经营者出于商业利益考虑,并不愿为了一根烟去得罪一个甚至一桌顾客。这导致禁止吸烟的相关规定在餐厅、酒吧等室内公共场所变成一纸空文。中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授做出上述分析。他认为在现行法律框架内经营者充其量只能劝阻顾客吸烟。因为从法律视角分析,经营者并非执法主体,经营者不能对违反法律规定的顾客或者消费者采取任何强制性措施。

  有法律专家提出,《细则》是卫生部颁布的部门规章,全面禁止室内吸烟,卫生部应该成为此项规则的执法主体。但现实中,在酒店、网吧里时常有人吸烟,卫生执法人员及时赶到并对吸烟者进行处罚的情况却是凤毛麟角。“我国有3亿多人吸烟,吸烟地点又很分散,执法主体权利义务不明确,不但造成执法分散,也造成执法混乱。”中国政法大学法学院院长薛刚凌说。

  对于究竟由谁来执法,立法应该如何设置并赋权给执法者?乔新生提出通过修改现行行政法规,赋予警察禁烟执法权。他认为,今后警察不仅要对公共场所的卖淫嫖娼赌博行为进行执法检查,还要对公共场所的吸烟行为进行执法检查,一旦发现营业性场所默许或者纵容消费者吸烟的,警察可进行行政处罚。法律应当明确,一旦发生经营者因劝阻消费者吸烟而引起法律纠纷的情况,警察可以及时介入,确保禁止吸烟的规定得到落实。

  难题二 处罚标准不清晰

  【镜头】在广东省汽车客运站购票大厅,空气中漂浮着汗味、行李味,还有烟味。购票厅吸烟督导员吴仁顿说:“每天遇到在大厅里吸烟的不少于20人,有的经过我们提醒自觉去了吸烟区。但是遇到不听劝导的乘客我们督导员也只能叹气。”

  医院和车站作为非营业性的公共场所,不存在利益因素造成的控烟不力,但为什么控烟措施在这些地方也难以执行?有关法律专家称,暂无明确法律法规对吸烟者进行处罚,是导致“禁烟令”施行力度衰微的主要原因。

  从法律位阶上看,《细则》是卫生部制定的部门规章,属行政法规,法律层级较低。而其中关于公共场所禁烟只有第十八条这一条规定。

  “《细则》并未对违反禁令如何追究做出规定。也就是说,假设行政相对人在公共场所吸烟,但却难以依据《细则》的规定对其做出处罚。”中国人民大学田文利副教授说。

  目前,我国尚无全国性的关于烟草控制的专门法律,而其他涉及控烟内容的全国性法律法规中,通知性的临时性规定与提倡性的规定居多。田文利说:“为进一步开展烟草控制工作,必须进一步完善控烟法规,在禁烟方面尽快进行有效立法。”

  “为了减少吸烟人群,提高违法成本,适当的重罚十分必要。在美国,吸烟者的医疗保险保费会相应提高。我们可以类比对酒驾的处罚,一旦加大对违法的处罚力度,公共场所吸烟者与酒后驾车者类似都将自觉减少此类违法。”薛刚凌说。

  难题三 戒烟门诊冷清清

  【镜头】最近一个月,在厦门大学附属中山医院开设的“戒烟门诊”有时一天连一个病人都没有。而在之前的很长一段时间里,每个月也只接诊过两三个特意来戒烟的人。

  我国戒烟门诊的地位一直“尴尬”。以北京为例,经过15年的惨淡经营,从1996年的22家独立戒烟门诊到现在,或被并入呼吸科普通门诊,或干脆“关张”。目前。北京名义上有19家医院开设了独立的“戒烟门诊”,实际上许多已“名存实亡”。据统计,全国戒烟门诊估计有300—400家,但真正独立“苦撑”的不到两成。

  “戒烟门诊不景气的直接原因是门诊就医患者稀少,医院承受不了开设戒烟门诊的经济负担。”中国人民解放军总医院呼吸内科副主任王立万介绍说,戒烟门诊的经费一般由医院统筹划分,国家对戒烟门诊建立和运转的资金几乎没有投入。对此,王立万建议戒烟治疗应纳入政府公共服务范围。政府应从烟草税收中提取大部分资金用于控烟,从经费、工作场地等方面支持戒烟门诊发展。

  烟瘾作为一种高复发成瘾性疾病,通过求助戒烟门诊,采取心理咨询、行为干预及辅助药物等多种方式结合的治疗方法,可以缓解戒烟症状,大大降低复吸率。统计显示,如果吸烟者单靠毅力“干戒”,戒断成功率仅在3%左右。

  王立万介绍,很多时候患者来呼吸科看病后,是在医生的引导下才接受医疗戒烟的。他认为由于个人健康意识不足,使得很多人仍然不清楚吸烟以及被动吸烟的严重危害。今年1月中国疾控中心等部门联合发布的《控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》指出,2010年全球成人烟草调查表明,3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害,2/3以上的中国人不了解二手烟的危害。而目前,我国共计有7.4亿非吸烟者正在遭受二手烟危害。

  由于戒烟医疗费用不属于医保范围,病人需要完全自付,这也是戒烟门诊乏人问津的原因之一。“戒烟门诊主要包括检查与评估、心理治疗和药物治疗,药物治疗正规疗程一般为12周,整个过程费用一般在3000元左右。”王立万说。服用药物戒烟,一个疗程要花费两三千元,对普通市民来说,确实贵了些。对此,有专家建议,“戒烟治疗及用药”应纳入医保报销范围,从而促进更多人合理治疗戒除烟瘾。

  难题四 烟草利益难撇清

  【镜头】日前,浙江在线记者走访了丽水汽车站、医院、机关单位等公共室内场所,发现不少吸烟者想吸就吸,新生的“禁烟令”陷入尴尬境地。

  未设置公共场所吸烟行为的处罚,也没有设置场所经营者未劝阻吸烟行为的处罚。“禁烟令”虽然使公共场所吸烟行为成为违法行为,但是在某种程度上却成了倡导性的法律规范。

  如何从根本上改变烟民想吸就吸、倡导性规定形同虚设的尴尬局面,除了立法在处罚上出重拳外,割除我国现行的烟草专卖体制逐渐成为有识之士的共识。

  据介绍,目前我国是世界上最大的烟草生产和消费国。烟草是不少地方的地方财政收入的主要来源。烟草行业可为地方政府带来可观的税收。有关法律专家表示,烟草行业本身是一个庞大的利益集团,因而相关利益方在禁烟控烟落实中会采取选择性的不重视。如果不改革我国的烟草专卖制度,即使颁布再严格的吸烟禁止令,预期效果也恐难达成。

  现阶段烟草业在我国国民经济中占有相当地位,但由吸烟导致的医疗费用及生产力损失正逐年增加且增幅持续扩大,烟草业带来的综合效益已呈负值。对此,田文利认为,如果由国家烟草专卖局参与制订禁烟令可能会有更好的效果,部门立法后的联合执法可以避免体制内的利益纠葛等负面因素。还有专家建议,应当从修改我国的烟草专卖法做起,彻底改革我国的烟草专卖制度,从烟草的生产、销售各个领域实施全面监控措施,防止地方政府为了经济利益而损害公众的身体健康。

  链接

  网友支招:烟如何禁

  网友“迪迪仔”:如果只有规定,没有处罚,那么“禁烟令”肯定效果不佳,我建议重罚违规烟民,并且连带处罚室内场所的经营者的监督不力。

  网友“老澡”:酒后驾车和公共场所吸烟同样是危害他人的行为,处罚方式却有天壤之别。我认为禁烟还得出狠招。醉驾入刑导致醉驾大幅下降,假如在公共场所吸烟也算触犯刑律,在公共场所吸烟的人可能就会减少。

  网友“李小跳”:禁烟不仅需要有处罚措施,还需要建立一支配套的执法队伍。目前“禁烟令”执法仅靠卫生行政部门,其力度显然难以得到保障。

  网友“奇异夸克怪蜀黍”:国际上有不少禁烟高招,比如法国政府投入重金培训专门的“烟警”,之后该国的吸烟率不断下降。我们不妨借鉴一下,也培训烟警,效果肯定不一样。

  网友“Happy”:禁烟也可号召市民“随手拍”,把违规吸烟的烟民拍下来,执法部门予以曝光,才能对烟民起到震慑作用。另外,为激励市民举报,可以适当给举报市民奖励。

  烟草中的有害物质

  烟草燃烧的烟雾中含有4000多种已知的化学物质,它们是造成吸烟者成瘾和健康损害的罪魁祸首。主要有害成分包括:尼古丁、焦油、一氧化碳、胺类、酚类、烷烃、醇类、多环芳烃、氮氧化合物、重金属元素镍、镉及有机农药等。

  (1)尼古丁

  尼古丁可以作用于吸烟者的大脑,使人们对烟草产生依赖性。尼古丁对人大脑的直接作用是使吸烟者感觉灵敏、兴奋和放松。尼古丁还可以引起血管收缩,使血压升高;使血管内膜受损,引起冠状动脉痉挛,诱发心绞痛和心肌梗死;引起心跳加快。但是,尼古丁的这些作用只有在吸烟时才会出现,而在以其他形式使用尼古丁(如尼古丁替代疗法)时不会出现,这是因为吸烟时尼古丁能够非常迅速地进入人体并发生作用。

  (2)焦油

  焦油是烟草燃烧后产生的黑色物质,它在烟雾中以细小颗粒的形式存在。焦油是引起肺癌和喉癌的主要原因,也会加重哮喘及其他肺部疾病的症状。而且,焦油还是使吸烟者手指和牙齿发黄的原因。

  (3)一氧化碳

  一氧化碳是一种无色无味的气体。每支卷烟可以产生约20—30毫升一氧化碳。它与血红蛋白的亲和力比氧气高260倍。吸烟者在冬季封闭的房间中吸一支烟,全家人血液中的碳合血红蛋白会升高6倍。一氧化碳还会使胆固醇贮量增多,加速动脉粥样硬化。

  (4)放射性物质

  吸烟分解、放出的射线,是重要的致癌因素。

  (5)其他有害物质

  烟草中还含有氰化钾、甲醛、丙烯醛、砷、汞、镉、镍、氨、砒霜、杀虫剂等致命成分。