油气产业违法乱象呼唤法制

2014-2-12 11:26 来源: 能源网-中国能源报
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  1月22日下午,中央全面深化改革领导小组召开的第一次会议作出成立6个专项小组的重要决定并确定了专项小组名单和工作目标。经济体制和生态文明体制改革之后,民主法治领域改革成为最突出、抢眼的专项小组,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)关于“推进法治中国建设”的战略构想将要转变成生动的现实,并将对油气产业发展起到决定性的推动作用。

  违法违规严重伤害油气产业

  违法违规违章减缓油气产业发展。造成7.5亿元重大损失、48名相关责任人遭处分的山东省青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故,在很大程度上是由于违反《安全生产法》、《石油天然气管道保护条例》等法律法规的结果。2013年6月23日,国家审计署网站公布了2013年6月已办结38 起审计发现的违法违纪案件;《证券日报》以《虚开发票发2079万元购物卡 中石油变相福利遭诟病》为题深入报道。违法、违规、违章,不只是造成严重的安全、经济问题,也残忍地吞噬了宝贵的生命,并拖累了油气产业健康发展的步伐。

  煤层气违法侵权侵害触目惊心。国家能源咨询委专家孙茂远最近著文指出,“在煤层气资源富集区,煤炭企业只申请煤炭采矿权。顺便抢占煤层气资源,但不申请煤层气采矿权正规开采,规避政府监管,这种不规范的开采方式,对采煤、采气都造成安全隐患”。值得欣慰的是,在山西省委、省政府领导过问下,有关部门不久前发文对山西蓝焰煤层气集团有限责任公司(以下简称“蓝焰公司”)侵权违法行径进行了处理。但是,2014年1月14日,山西兰花真诚招标代理有限公司发布的山西兰花煤层气有限公司(以下简称“兰花公司”)大宁区块煤层气压裂公告,揭示出在违法、侵权、侵害道路上比蓝焰公司走得更远的残酷现实:兰花公司在中联煤层气有限责任公司持有煤层气矿权、山西华润大宁能源有限公司持有煤炭矿权的大宁区块公然侵权侵害,在中联公司、贞元集团探明煤层气地质储量区违法实施规模化侵权开发,已经钻完约133口,组织了压裂招标,初选了中标候选人,即将堂而皇之地实施压裂、排采和盗采、掠夺煤层气了。

  煤层气矿权人勘探开发活动被行政执法

  根据国务院办公厅和国土资源部有关文件精神,为加快大宁区块煤层气勘探开发步伐,2011年中联公司曾组织钻井队进驻大宁区块,在自己的煤层气矿权范围内与合作伙伴贞元集团实施勘探和开发准备,但是被当地政府多部门联合行政执法严厉阻止。执法者要求中联公司及其合作伙伴撤离现场、拆除井架,否则,项目经理部负责人将有牢狱之灾。

  2013年8月2日,贞元集团在大宁煤层气区块现场勘查发现,兰花公司组织了10余部钻机,正在中联公司的大宁煤层气矿权范围内的DNS01、 DNS03井附近区域进行煤层气井的钻井施工。仔细研究不久前兰花公司压裂中标公告发现,原来兰花公司将违法违规侵权侵害大宁区块煤层气的行为命名为“山西兰花煤层气有限公司大宁煤矿井下瓦斯地面抽放项目”,瞒天过海、欺世盗名。

  兰花公司何以如此胆大?

  蓝焰公司在古交区块的违法侵权活动已受到行政处罚,兰花公司缘何不仅不停止违法违规侵权侵害活动,反而于2013年12月7日委托发布的大宁煤矿地面预抽放煤层气项目133口井压裂、排采工程招标。2014年1月14日坚持开标后,连夜发布了中标公告。兰花公司一位副总经理说得清楚,晋城市支持兰花公司在大宁区块违法侵权侵害。

  国土资源部文件(国土资发〔2007〕96号)第13条第2款“已依法取得煤炭采矿权许可证的采矿权人,在矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的,应依法补办煤层气采矿许可证”。但是,2013年10月30日印发的《晋城市人民政府办公厅关于规范全市煤层气地面开采企业监督管理工作的通知》(晋市政办〔2013〕65号、简称“晋办65号”)规定,“从事煤层气地面开采的企业均须取得《采矿许可证》、《安全生产许可证》和《工商营业执照》”;同时,将蓝焰公司、兰花公司定义为“煤矿企业地面抽采本企业”,以区别于“从事煤层气地面开采的企业”,因而“不需另行取得安全生产许可证”等。但事实上,无论从名称,还是从实质上说,兰花公司、蓝焰公司都是煤层气地面开发企业。

  兰花公司不仅没有煤层气采矿许可证、没有安全证,更根本的问题是,大宁煤矿的采矿权人是山西华润大宁能源有限公司,也就是说兰花公司没有取得大宁煤矿的采矿权。耐人寻味的还有,尽管在多处内容上与国务院办公厅文件(国办发〔2013〕93号)南辕北辙,但是晋办65号在文件开头还是贴上了“为认真贯彻国务院办公厅《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(国办发〔2013〕93号)”,直接将国务院办公厅文件作为装饰性摆设。

  长治-阳泉景象:依法和谐开发煤层气

  在山西省长治市政府的支持下,潞安煤矿与中石油华北油田签订合作协议,华北油田帮助在潞安煤矿的矿区内通过地面开发煤层气方式帮助实施瓦斯治理;鉴于首采区和5年规划区内煤层气井生产时间较短、难以获得合理经济回报,潞安煤矿拿出部分安全生产基金补助华北油田的地面开发投资。目前,华北油田与潞安煤矿的合作项目已经开始生产煤层气,可以预计,潞安煤矿的井下瓦斯抽采压力将大幅度下降,本质安全型煤矿目标越来越近。

  国家能源咨询委专家孙茂远介绍,2013年9月中联公司与阳煤集团签署的《七元煤矿瓦斯治理与煤层气开发合作协议》,探索了企业煤炭与煤层气开发相促、相长的和谐模式。中联公司在七元煤矿首采区、首采面部署一期99组U型水平井,二期821口丛式定向井,以使矿井掘进中煤层瓦斯含量小于8立方米 /吨,达到局部防突标准;阳煤集团给予该项目1.39亿元的工程费补偿。与兰花公司违法侵权侵害大宁区块煤层气探明储量相比,阳泉模式探索出了和谐共赢的新路。

  建设法治油气产业需要蹄疾步稳

  除了煤层气领域的违法违规侵权侵害案外,违规占压油气管道、非法管道打孔盗油、违规在天然气场站安全区内修建构筑物或民用建筑、非法倒卖钻井机压裂燃料或化学药剂、违规拆盗油气安全生产设施,乱罚款、乱摊派、乱检查,以及歧视性、针对性或限制性行政执法现象时有发生,阻碍了油气产业和社会发展。

  深化行政执法体制改革将促进油气产业。公路、水利、消防、环境卫生、劳动等行政执法均自成体系,油气产业的基层企业往往陷入无所适从。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。同时,完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,做到严格规范公正文明执法,努力实现行政执法队伍成为油气产业健康发展的重要保障力量。

  2014年“两会”即将召开,国家治理体系将获得进一步完善,经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规更加紧密相连、相互协调;国家治理能力将实现新一次飞跃,依法管理、促进、发展油气产业的能力获得新跨越,违法违规侵权侵害将逐步得到深入讨论和系统解决。对兰花公司违法违规侵权侵害矿权人合法权益,对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决,使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则,更加有利于发展好油气产业,实现好最广大人民的根本利益。

  (作者为中国民主建国会会员、能源专家)