污染物信息公开立法应借鉴哪些经验？
刚刚实施的新《环保法》突出了信息公开和公众参与作为管理手段的重要地位。对于与公众健康密切相关的企业污染物排放信息，新《环保法》第五十五条规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督”。企业公开污染物排放信息的要求首次在环境保护基本法中得以体现，强调了企业责任，对于不能满足上述要求所应承担的法律责任，也已经在新《环保法》中配套制定。
我国污染物信息公开立法现状及实施情况
自新《环保法》通过修订后，为帮助企业执行到位，方便公众行使获取信息、参与和监督环境保护的权利，各级环保部门正在紧锣密鼓地制定具体法规、办法。近期，环境保护部已经发布了《企业事业单位环境信息公开办法》，对企业在实施环境信息公开的主体和内容、方法和程序、监督和管理进行了细化。此前，环境保护部已于2013年印发并实行《国家重点监控企业自行监测与信息公开办法》，要求重点监控企业开展自行监测，并及时公开监测结果。社会反映强烈，被网民称为“中国历史上首个污染物信息公开管理办法”。办法通过近一年的试运行，且由于与地方环保部门总量减排考核挂钩，推进很快，极大地促进了地方环境信息平台建设以及企业环境监测信息公开制度的建立。截至目前，全国各地区除西藏自治区外，均已经建立了污染物监测信息发布平台，对所属辖区的国家重点监控企业进行监测信息发布，为新《环保法》相关条款的实施奠定了良好的基础。
分析过去已经实施的办法，会发现此前的信息公开存在3个问题：一是强调公开为目的，缺乏帮助公众使用污染物信息环节的设计；二是立法多以约束性的条款为主，强调企业必须实施公开，对于企业实施信息公开缺少引导；三是顶层设计不够， 目前企业的信息公开环节普遍存在信息平台分散、信息格式不一致、信息形式单一、缺乏统计功能等问题。
欧盟经验对我国污染物信息公开立法的启示
为此，结合欧盟污染物信息公开立法成功案例《污染物排放和转移登记管理议定书》(以下简称“PRTR议定书”)，及欧盟作为议定书缔约方之一，具体执行的《欧盟污染物排放和转移登记办法》(以下简称“E-PRTR办法”)的启示， 对进一步加强我国污染物信息公开立法提出以下建议。
首先，围绕服务公众的目标，细化立法原则和实施途径。
中国还处在信息公开立法初期阶段，如何最大化发挥信息的作用还处在摸索阶段。根据PRTR议定书规定，“最大化的服务公众、改善环境”是指导信息公开立法的首要原则。E-PRTR办法在明确“获取环境信息、参与决策和诉诸法律的权益”的立法目的上，细化实现目标的实施途径。例如，明确要求建立一个统一发布欧盟PRTR信息的平台、一个统一兼容的信息收集和传输系统、办法各利益相关方进行合作、立法机构提供信息技术帮助、给予公众获取信息和参与决策的法律保障，这些全部都体现在E-PRTR办法正式条款前的原则部分。正是在这些具体原则指导下，欧盟委员会系统考虑并设计欧盟污染物排放和转移登记管理立法工作，这些具体原则对于公众最终获得PRTR信息并参与环境政策制定起到了决定性作用。
因此，我国应在立法环节中，充分调研公众对于污染物信息内容及形式的需求、公众获取信息方式、公众获取信息的法律保障、公众获得信息后如何进行反馈，本着公众获得信息、使用信息、反馈信息和受益于信息的工作理念来进行立法研究。
其次，加强部门及区域合作，建立全国范围的信息公布平台。
污染物的扩散性导致了区域合作、共同防治的必要性。PRTR议定书面向全球开放，所有的国家均可参与。在这一议定书中，一些具体的合作建议已经被提出，例如相邻地区的信息共享、发达国家和不发达国家之间的技术支持与转让。这些具体规定的提出为提升经济欠发达地区的环境管理能力、计算区域的污染物排放量奠定了良好的基础。例如德国设计了专用于PRTR的工作软件，并将软件的使用权和接口在欧洲互操作性平台上发布， 没有任何软件版权费用， 并欢迎有此需求的国家和组织使用， 共同促进系统的不断完善。欧盟统一发布27个成员国的PRTR信息，为保证数据的一致性和可比性、准确性，欧盟委员会研发了数据传输和质控系统，能够审核、发布、统计、下载各种数据及信息。
我国作为最大的发展中国家，污染物排放量在世界上举足轻重。因此，建立全国范围的污染物信息发布平台将是向世人展示中国改善环境决心的重大举措。其中首要问题则是如何加强各省市、各部委间的协调合作。因此，效仿PRTR议定书，签署各部门之间关于污染物信息共享、协调合作的议定书，将成为重要基础工作。
第三，加强顶层设计，提升法律实施的可行性。
经研究，E-PRTR办法具有以下可行性特点：一是明确信息形式多样。根据议定书规定，可以在各缔约方PRTR平台找到多种污染相关信息，而不仅限于污染物排放或转移数据。例如在E-PRTR网站，还可以找到一个内容丰富的电子图书馆，包括污染防治领域的名词解释、PRTR涉及行业的典型污染物排放清单以及污染物特性，正是这些辅助资料帮助公众建立了污染物数据和健康风险防范之间的桥梁。
二是明确电子信息技术服务要求。PRTR议定书的条款对使用电子技术服务信息公开提出了具体要求。例如，议定书第五条第一款规定，“数据库应该可以按照以下要素进行搜索，例如企业名称、行业、污染物种类、排放或转移区域”。议定书还有相应的数据库升级完善的服务要求。第五条第三款规定，“电子平台(数据库)的设计需要考虑到将来的发展，并且需要具备储存近10年数据的能力”。
三是信息反馈环节设计。E-PRTR办法通过留下电子邮箱的设计，将公众的意见进行了反馈，完成了信息流闭环的统计，实现了信息作为社会管理润滑剂的作用。例如在德国接到邮箱举报个别企业信息缺失后，会立即核实，并要求注册。如果不执行，将进行罚款。同时，电子邮箱还承担着接受公众对相关办法提出建设性意见的作用，对持续增强办法的实用性发挥着重要作用。
四是要求制定翔实的办法实施指南。PRTR议定书规定，“每个议定书缔约方应该增强公众关于污染物排放和转移的意识，提供辅助和指导工具，帮助完成注册并帮助公众获得信息”。E-PRTR办法第十四条第二款规定“在不迟于第一报告年开始前4个月，委员会应该尽快编制实施指南来支持办法的实施”。欧盟委员会在2006年5月31日编制并出版了一个非常翔实、总计139页的实施指南。这个实施指南按照信息公开的参与方企业、地方主管部门、欧盟委员会的职责编写，对整个项目数据质量保障体系进行了详细的阐述并提出要求，为保障办法顺利实施发挥着巨大作用。
五是信息获取中的法律救助。根据PRTR议定书第十四条规定，“在各缔约国的法律中，应该保障如果公众按照依法索取信息的需求被拒绝或者忽视，无论是全部或者是部分需求，有权在进入司法程序前进行行政复议”； E-PRTR办法第十三条明确，可以通过其他相关机构或独立机构督促责任部门履行职责，并且所有这些行为及程序均应是免费的或者合理收费。因此，根据这些条款，当公众遇到信息索取受阻时，将会在法律上得到有效救助。
可见，在欧盟的污染物信息公开法律中，政府管理部门充当了合作者和监督者的双重角色。信息公开不仅仅是企业一方的责任，立法环节的顶层设计完善与否，与保证公众便捷地获取信息和使用信息密切相关。
鉴于此，建议我国在污染物信息公开立法环节需要注重以下几点：明确电子信息技术的服务要求； 提供包括污染物数据、行业排放特点、污染物特性在内的多种形式污染物信息；提供辅助法规、办法实施的具体操作指南；建立信息质量保障系统；考虑信息流闭环及流动中各利益相关方的需求，例如保密、法律救助等。
毫无疑问，如果这些措施能够在立法环节被系统考虑，我国的污染物信息公开办法将在环境保护管理工作中发挥重大作用。
作者单位：环境保护部环境监测司
