张杰:发挥学术权力和行政权力最大合力推进一流大学建设

2010-8-27 09:13 来源: 科学时报
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  学术权力行政权力是大学实施内部管理的两种基本手段。学术权力是指学者利用其学术水平和学术能力,对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。大学的行政权力则是指大学组织行政机构通过组织、控制、协调、监督等管理手段调动各类资源(人、财、物)以保障组织目标实现的力量。任何关于大学体制机制的改革都会碰到学术权力和行政权力的调整问题。妥善处理和协调学术权力和行政权力的关系,成为促进大学改革与发展的重要因素之一。

  学术权力和行政权力是承载大学发展的左右车轮

  经过10多年的大发展,我国研究型大学进入了新的发展阶段。为了加速建设世界一流大学的进程,我国研究型大学必须一方面坚持和发展我们的特色,提高办学质量;另一方面还要进一步提高效率,继续保持较快的增长速度。这两方面目标的实现,必须依靠学术权力和行政权力的协调合作,形成最大的合力。

  大学学术权力的核心目的是保障学术自由,而学术自由对于大学的生存与发展都具有极其重要的意义。它是个人谋求智力成熟最有效的方法,是人类发现真理最有效的途径。同时只有依靠学者才能深刻理解高深学问的复杂性,因此加强以专家学者为核心的学术权力,对提升大学的学术水平和办学质量都具有重要意义。同时,学术权力也具有松散性、自主性和民主性的特征,这些特征通常会伴有目标不明确、决策效率低、执行力不强等缺点。

  大学的行政权力则是大学组织按照一定的规章制度、明确的范围和内容,以指令性的方式行使权力,以实现组织的目标。相对学术权力而言,行政权力具有目标明确、决策效率高、执行力强等优势,并可以协调工作活动的过程,以便能够有效率和有效果地将决策付诸执行。但是行政权力是一种强势权力,其强制性的特征若缺乏有效控制就可能损害学术自由,过于强调效率的行政权力也是导致学术活动短视化的重要诱因。

  由上述可见,学术权力与行政权力在特征上具有互补性,因此,它们之间并不是相互排斥和对立的关系,只要合理界定好两种权力的边界,完善制度安排,就可以实现优势互补、良性互动。事实上,从中世纪博洛尼亚大学成立至今,学术权力和行政权力始终共存于大学内部,它们时而相互博弈,时而相互协作,共同推进了大学的发展。

  两种权力失衡的主要诱因

  虽然我们认识到学术权力和行政权力可以优势互补,共同推进大学的繁荣与发展,但在目前,中国大学两者间的关系并不是非常协调,矛盾和冲突时有发生,学术权力和行政权力失衡成为对大学管理的焦点问题之一。我认为造成权力失衡的主要原因有以下3方面。

  两种权力的本质特征存在差异

  由于大学的学术权力的核心目的是保障学术自由,因此它的基本诉求是学术的自治权,即主张在学术生活的组织中,各组成单位分享职权和决策权,让专家单独解决学术领域中的问题,他们应该是一个自治团体。这就是为什么学院和大学常常被称为学者王国的原因。而大学的行政权力则强调规范和效率,它追求迅速有效地贯彻决策以达到预期目标。可见,两种权力分别代表了两种文化,其本质特征是不同的,如果简单地处理两者间的关系,会激化两者间的矛盾,导致学术权力和行政权力的冲突。

  行政管理主导模式的惯性延伸

  长期以来,我国大学缺乏办学自主权,实行“官僚模式”的教育行政管理方式,其主要特征是高等教育是具有全国性的体系,政府对人员招聘、升级、工资结构和学习课程等有严格的规定,行政权力具有绝对权威,学校、院系、教师都是这种直线型行政链上的执行者,在这种行政管理主导模式中,学术权力受到限制和削弱。

  虽然现在大学具有独立法人地位,并拥有相对较大的办学自主权,但是长期形成的以行政为主的管理模式的思维惯性,依然难以在短时间内得到根本改善,部分行政人员仍然用“官本位”的思维方式对教师行使学术权力表现出不能理解或信任,学术权力的重塑过程依然存在重重阻力。同时学术权力的不完善和不规范,也造成行政管理替代学术管理的现象时有发生。

  学校内部组织设计的偏差

  目前,我国大学内部的组织结构,还是基本采用由行政决策机构、行政管理机构、基础学术组织形成的科层制结构框架。这种组织框架的设计符合行政权力的需求,可以通过自上而下的权力传递系统,充分反映和贯彻领导核心的行政意图。但是学术权力的自治性,决定了其领导核心是从地位平等的人组成的团体中推荐产生的代表,因此学术权力的传递系统与行政权力相反,是一种自下而上的结构。

  从而可以想象,在直线型科层制管理体系中存在矢量方向完全相反的两种力量,必然会导致相互碰撞,而这种碰撞主要发生在系统内行政权力组织和学术权力组织的交界面上,具体体现为机关部处与院系之间的矛盾冲突。当行政权力与学术权力产生冲突的时候,行政权力可以凭借其资源调配权压制学术权力,于是就产生了行政权力凌驾于学术权力之上的现象。

  关于处理好学术权力和行政权力关系的若干思考

  处理好当前我国大学内部学术权力和行政权力关系的关键,在于通过合理的制度设计,控制行政权力,保障学术权力。保障学术权力的关键,在于明确学术标准的制定权和学术资源的支配权。行政权力调整的关键,则在于加强宏观调控能力。

  形成扁平式的权力结构 

  由于学术权力与行政权力的组织结构是反向的,因此它们无法同时存在于直线型的科层制结构中,只有扁平式的权力结构才适合它们的共存,即在组织内部存在学术权力和行政权力两种体系。这种权力构架成立的前提条件,是学术权力和行政权力的适当分离。

  上海交通大学在2008年初,以各学科民主推举为基础,重新组建了大学学术委员会以及各学科领域的学部学术委员会,目的就是为了形成一个相对独立于行政决策体系之外的学术决策和咨询体系。学术委员会是学校学术事务的决策机构,并具有审议涉及学校发展的各类规划;制订各类学术标准;监督各专业委员会工作;咨询各类重要学术问题等权力,充分保障教授在学术管理中的主体地位。以教授为主体的学术委员会,将最终决定学校未来重点发展的研究领域、学术标准的制订等重要决策。行政机构则是根据学术委员会的决定,配备相应的资源。  

  降低学术决策重心

  决策重心过高是我国大学管理中的一大顽疾,校内大小事务都要提交党委常委会、校长办公会等学校层面的会议决定,这既提高了决策成本,也造成了行政决策替代学术决策的现象。

  那么如何降低学术决策的重心呢?关于行政管理在法理学上两种理论流派,一种称为“管理论”,强调行政权力的优越性,主张行政主体与相对方是一种支配与服从的关系,注重维护行政特权,这显然不适合高校内部管理;另一种为“控权论”法,主张通过合理的制度设计和完善的行政程序,限制行政机关对其他组织的直接干预,并且强调要将部分权力转移到相关组织,扩大相关组织的自由裁量权,从而有效保护大学与学者的学术自由权利。我认为“控权论”的观点更加符合当前我国大学管理的实际情况。

  上海交通大学目前正在考虑通过进一步推进院为实体改革来降低管理重心,这一轮院为实体改革的核心是通过建立分级预算制度,扩大院系的资源支配权。理由是,为了确保学校战略目标的实现,有必要让最熟悉本学科领域的院系能够自己决定资源的配置。学校还将改变传统的预算编制方法,对院系实行绩效预算,将预算工作与学校发展战略目标以及部门的年度考评结果结合起来,即将预算建立在可衡量的绩效基础上,在预算制定过程中将更加关注结果而非投入,更加关注院系的责任和效率。 

  加强学校层面的宏观调控能力

  大学内部权力的构建不能只考虑对学术权力的强化,同时也要加强行政权力的建设。我在这里所讲的加强行政权力,并不是指对行政权力权威性的加强,而是指对宏观调控能力的加强,强调行政的科学决策能力、执行力和服务意识。科学、合理地行使行政权力,可以使学校的发展目标更加明确,可以有效提高资源使用效益,加速推进学校各方面的发展。

  学校的宏观调控要形成战略管理的闭环体系,主要体现在战略谋划、顶层设计、目标管理、绩效考核等4个方面。  

  战略谋划就是指学校对今后未来的发展目标和发展路径有一个清晰的蓝图,具体体现在学校战略规划的制定工作上。顶层设计的意思,并不是指由学校来硬性决定每个院系、每个部门的工作,而是指通过上下沟通,使得各院系、各部门能了解学校的宏观发展理念和未来发展目标,并将自身工作与之主动相结合的过程。

  上海交通大学各学院正在根据学校总体发展规划“交大2020”制定各自的院系发展规划,这中间有一个“二上二下”的过程,以此推动学校总体发展思路的贯彻与落实。目标管理就是将学校的发展思路和使命转化为战略发展目标,并进行有效分解,转变成各个院系、各个部门的分目标。目前我校已经开始根据年度事业计划制定工作目标,希望通过这项工作确保学院的计划与学校总体发展目标的对接和统一,将学校总体发展目标分解到每个院系、每个部门的年度工作目标,以确保学校战略目标的推进和落实。院系年度事业计划还将成为绩效预算的重要依据之一。在绩效评价中我们将更突出各单位为实现学校战略目标所作出的贡献,因此规划目标将成为绩效考核中的关键指标,而绩效考核与绩效预算挂钩也是我们制度设计中的一个重要原则。

  总之,大学的学术权力和行政权力对于大学发展都是不可或缺的,尤其我国大学正处于快速发展和转型阶段,两种权力间的协调合作尤为重要。我们要在充分了解两种权力之间不同特征属性的基础上,通过合理的制度设计,使它们优势互补,形成合力,共同推进世界一流大学的建设步伐!