记者观察：科研经费，各国如何监管

2015.1.16

漫画：科研经费催生多少富翁？

　　科研经费的使用和监管，决定了资源配置的效率，影响一国竞争力的提升和创新驱动发展战略的实现。没有系统的预防和惩治措施，任何一个神圣的学术殿堂都可能沦为硕鼠的乐土

　　美国

　　监管机制未能完全堵死漏洞

　　弄虚作假，将面临巨额罚款

　　去年1月，美国联邦调查局以造假申请研究经费的罪名起诉西北大学前癌症研究教授查尔斯·贝内特，指控其曾在2003年至2010年间，用从联邦政府申请到的癌症研究经费来支付自己、家人和朋友的旅行费用，还聘请“不合格”的朋友和亲戚担任研究顾问。最近，贝内特同意向联邦地区法院缴纳47.5万美元的个人罚款来达成和解，而西北大学则向联邦政府赔偿了293万美元。

　　美国是世界公认的科技强国，其科研能力和创新能力首屈一指，充裕的科研经费成为美国科技发展的重要驱动力。官方数据显示，美国联邦政府2015财年的支出总预算约为3.9万亿美元，其中科学研发预算为1394亿美元，遥遥领先于世界大多数国家。

　　美国政府及相关机构通过竞争方式择优支持科研经费发放对象。科研人员一方面需要向有关部门提交严格、具有说服力的申请报告，另一方面还要经过同行评议，并接受社会公众的监督。同行评议的好处是，不管申请者是诺贝尔奖得主还是助理教授，只要课题令人信服就可得到经费，而研究水平与成果到底什么样，评议小组成员也都十分清楚，这样就保证资金流向最有创造力或社会最需要的课题。严格的同行评议和社会监督，最大限度地减少了造假或质量较次的科研项目蒙混过关。

　　在科研经费使用上，美国设计了相应的监督机制。美国联邦法律严格规定科研经费的使用规则，美国白宫行政管理与预算办公室通过两个重要的政策文件，即第A—11号和第A—21号通告，对联邦研究经费使用提供指导。第A—11号通告提供总体经费管理指南，第A—21号通告提供研究直接花费和器材、管理花费的支出指南，对ZL申请、会议、人力、器材维护、利息、发表和印刷、保险、住宿、货物等与科研相关的方方面面支出进行了详细规定。管理费、工资、福利以及其他各种费用都要求在经费预算中说得清清楚楚，每年各种实际支出允许有上下浮动，但浮动范围不得超过15％。另外，联邦政府还通过多种审计方式来监控各高校和研究机构对规定的遵循情况。

　　不过，完善的制度设计仍未能完全避免管理中出现的不足与漏洞。2011年，哥伦比亚大学被检举故意提交错误的艾滋病研究项目人员名单和项目进展信息，拨出经费花在与项目无关的事务上。哥伦比亚大学承认错误。日前，曼哈顿地区法院根据《联邦虚假申报法案》对哥伦比亚大学进行处罚，要求其向政府赔偿900多万美元。

　　此外，美国一些机构还出现将经费大肆挥霍在古怪项目上的情况。最近，拥有300亿美元研究经费的美国国家健康研究所指责联邦政府削减其财政预算，导致其没能及时开发出埃博拉病毒疫苗。然而，有媒体回顾了该所近10年的经费记录，发现很多宝贵的经费花在了一些听起来并不重要的研究上，比如，花费240万美元用日本折纸开发出了折纸避孕套，花费93万美元研究雄性果蝇是否更喜欢追求年轻的雌性果蝇，甚至花费10万美元发现了绝大多数黑猩猩是右撇子等。

　　英国

　　课题经费结余个人不能提成

　　公立项目，要接受媒体监督

　　英格兰拨款委员会出台的最新报告认为，英国的科研拨款是世界上最有效率的，其以占世界1%的人口和3%的科研经费，发表了占世界7.9%的学术论文，引用率为11.8%。

　　自1919年以来，英国为研究项目提供资金均遵循霍尔丹原则，即由政府决定从税收中拿出多少钱来作为科研资金，但钱的使用由科学家自行决定，项目能否获得拨款需通过同行评审的竞争方式决定；英国研究委员会指导下的七大委员会和高校基金委员会根据评估，分别对各种专业领域课题、科研基础设施及校方重点课题进行资助。研究委员会下设的七大委员会根据各自学科特点，对科研项目的全部经济成本和成果评估作出不同的详细规定，因此可以对经费申请者和使用者有精准的指导，减少了因为标准模糊产生的误解和滥用。

　　英国科研实行“项目制”，从事科研项目的人自行管理经费，但项目支出必须符合项目委托方的规定和财务管理章程。譬如，差旅费按规定标准报销，课题经费结余上缴研究机构，个人不得提成或截留等。公立科研项目还有义务接受媒体监督，向媒体公布项目进展情况。项目经费只能用于项目运作，不得挪用，一旦违规将受到严厉惩罚。 2010年9月，英国一家公司的董事因挪用一笔17.45万英镑（1英镑约合9.7元人民币）的欧盟科研经费而获刑18个月，在被供出其他8项欺诈行为后，刑期延长两年半。

　　德国

　　加强项目评估避免贪污浪费

　　经费越多，所需说明越详细

　　德国马克斯—普朗克协会是享誉世界的科学、学术、技术研究机构。在这样一所科学殿堂里，科研经费贪污依然存在。据德国《明镜》周刊报道，该协会外天体研究所半导体实验室的物理教授涉嫌将数百万欧元的科研经费通过亲属公司纳入自己腰包。

　　协会内部文件显示，位于慕尼黑的马普外天体研究所曾将700万欧元的订单交给一家名为PNSensor的公司，该公司无需为此提供任何单据。订单金额由研究所确定后，公司即收到相应款项。然而，调查显示，该公司的大股东是该半导体实验室前负责人洛塔尔·史特吕德尔的配偶，史特吕德尔本人也持有该公司股份。

　　此外，PNSensor公司负责为半导体实验室生产项目试验用硅芯片，如果生产出的芯片超过实验所需，公司可将产品在市场上销售。然而证据表明，该公司在生产前就已和买家签订了销售合约，很显然，PNSensor公司卖的不只是剩余的芯片产品，但生产成本则由公共科研经费承担。

　　这样的科研经费贪污在德国不是个案。德国国家检察院此前曾对全德100名教授的贪腐状况发起调查，认为他们有通过伪造学术成果等方式骗取科研经费的嫌疑。因此德国专家建议，在科研经费发放上，应采取更好的项目评估措施。

　　对于科研经费的申请和科研项目的评估，德国有一套较为严格的体系。除了大学本身的科研经费外，学者和科学家还可向第三方机构申请科研经费，其中德国科研协会是重要的一家。要向该协会申请经费，科研人员需要递交约20页的申请材料阐述自己的项目，其中最关键的是要介绍该领域的科研现状，表明自己知道前人已做了哪些工作，自己不会做重复研究；需说明自己已有哪些研究，要做哪些新研究，并表明自己有能力完成项目。

　　申请材料还需包含对经费使用的预算。经费额度越高，所需要的说明也越详细。参加学术会议的差旅费可以列在预算之内，但需参照统一的联邦旅费法规定的标准。如果申请人要打车去火车站，就得在预算中说明为什么不能乘坐公交车。

　　申请上交后，科研协会会请相关专家对申请项目进行评估鉴定。评估意见最后还需通过一个专业委员会讨论审核，通过的项目才可以获得科研经费。

　　但这也不意味着科研人员可以高枕无忧了。科研经费每两年发放一次，如果项目时间长于两年，申请者需提交中期进度报告，再次申请经费。项目结束后，科研协会还会对项目做一次最后评估。如果存在列出的科研目标未完成状况，科研协会会要求科研人员接着完成，否则不予结项。

　　韩国

　　缺乏实质监督加重资金滥用

　　鼓励举报，奖金最高10亿韩元

　　在深受儒家文化影响的韩国，大学教授作为高级知识分子的代表，享有极崇高的地位。然而侵吞科研经费的丑闻却令一些教授声名扫地。2014年11月25日，韩国全州地方检察厅向法院申请，要求逮捕一名涉嫌虚设项目骗取科研经费的某国立大学教授洪某。

　　检方介绍称，2008年至2013年间，该教授承接了国家级科研项目，在项目推进期间，他涉嫌以学生充当研究人员，骗领研究人员工资，同时涉嫌挪用资金，涉案金额高达13亿韩元（1韩元约合0.006元人民币）。

　　近年来，韩国大学和医院等研究机构中滥用侵吞科研经费的案件层出不穷。韩国教育部和未来科学创造部最近调查了国策研究计划课题执行情况，发现过去4年里相关科研经费已拨付1933亿韩元，但有1243名教授未推进研究，而返还的经费仅有1.5%。韩国《国民日报》评论认为，科研经费之所以出现滥用，是由于在提出课题、接受任务和提交结果报告过程中不存在任何实际性监管。即使教授出现问题，所受处分不过是剥夺1至3年的科研资格。该报认为，政府相关部门应加强过程监管，对不向前推进的科研课题应全额收回其科研经费，同时严格限制有不良记录的教授再次参与课题。

　　韩国产业通商资源部为此专门做出《防止产业研发资金滥用对策》。对于提供相关线索的举报人，奖金从现在的最高1亿韩元提升到10亿元，同时要求资金所在银行和国税厅联网，对科研经费进行系统性实时监控，系统和信用评价机构的企业信息库连接，对一些经费使用特别集中的情况进行预警。同时资金不再直接拨付给使用机构。科研机构如果需要特定设备，相关费用清单会直接传给政府相关部门进行审核，经批准后通过政府来支付购买。

　　中国

　　五项资金重新分配杜绝“多头申报”“跑部钱进”

　　政府职能转变权力放交专业机构

　　近日，国务院发布《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（简称《方案》），其中诸多内容是对改革开放30多年来科研管理体系的“大手术”。根据《方案》，政府将通过撤、并、转等方式，对现有科技计划进行整合，其中就包括人们熟知的国家高技术研究发展计划（“863”）和国家重点基础研究发展计划（“973”）。整合后的科技计划分为五类：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金），以及基地和人才专项。

　　目前在我国有上百个科技计划项目，而直接管理这些项目的国家机关有40多个，“庞杂的体系，造成了科研项目重复申报、科技计划碎片化等种种弊端。”这种体制带来的直接后果是，科研项目多头申报、科研人员“跑部钱进”、项目经费缺乏监督等。整合形成的新五类科技计划（专项、基金等）既有各自的支持重点和各具特色的管理方式，又彼此互为补充，通过统一的国家科技管理平台，建立跨计划协调机制和评估监管机制，确保五类科技计划（专项、基金等）形成整体，聚焦重点，且避免交叉重复。

　　政府职能转变，从项目的日常管理和资金的具体分配中解放出来后，将依托专业机构具体管理项目。对专业机构的遴选：主要是对现有具备条件的科研管理类事业单位进行改造，形成若干符合要求的规范化的项目管理专业机构，并鼓励具备条件的社会化科技服务机构参与竞争，推进专业机构的市场化和社会化。要依托专业机构具体管理项目，也要规范专业机构的行为：一是明确了专业机构的确定程序，二是对专业机构的资质作出了规定，三是对规范专业机构的运行提出了要求。

　　政府松手，将权力交给专业机构，会不会导致从“跑部门”到“跑机构”的异化？如何加强对专业机构的监管，避免权力寻租和黑箱交易？

　　科技部科研条件和财务司司长张晓原说：“政府并非放手不管，而是要与专业机构签订委托协议，并制定规范和统一的项目评审规则。科技部、财政部定期对其履职进行检查、监督和评价，并且建立责任倒查机制，可以说，监管力度是大大加强了。而且专业机构也是动态调整的并接受社会监督。”

　　随着专业机构的介入，科研经费的动态调整机制也将更加明晰，科技计划专项基金从立项到结项，不再是一成不变，甚至有可能被提前终止。在放了一部分权的同时，科技部则加强对科技计划实施绩效的评估评价和监督检查。完善科研信用体系建设和“黑名单”制度，建立对主管部门和专业机构工作人员的责任倒查机制，开展“一案双查”，即在查处追究有关承担单位和个人责任的同时，倒查主管部门和专业机构是否存在管理漏洞，是否有工作人员在项目管理中存在渎职或以权谋私等行为。有专家称，这一方案的出台，意味着我国科技投入的管理将出现历史性转折。

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