治霾多管齐下寻突破 美治理"烟雾城"耗费半个多世纪

2014-2-12 13:36 来源: 人民日报
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  2013年12月12日,法国巴黎遭浓雾袭击。据法国媒体报道,巴黎浓雾由空气污染造成,在冬日干燥无风的环境下更加明显。

  人民视觉

  雾霾,中国2013年年度热词之一。然而,雾霾并非中国独自遭遇的问题。无论是历史上较早步入工业化进程的英国、美国和日本等发达国家,抑或是墨西哥、伊朗、蒙古国等发展中国家,都曾经或正在面临严重的空气污染问题。实际上,这些国家的环境演变过程已经与我们的环境实践和认识无缝对接。面对这一工业发展进程中的产物,如何有效实现治理,是一个世界性话题

  客观认知

  空气污染治理,是一个艰巨而持久的进取过程。随着科学技术的进步,治理空气污染所需的时间或许会有所缩短,但期待通过短平快的措施来完成治理,是不现实的

  美国

  治理“烟雾城”耗费半个多世纪

  1943年7月26日,美国洛杉矶遭遇“毒雾”。浓烈的烟气沉降在市区,不断有市民感觉眼睛刺痛、咽喉不适,空气能见度极低。当时正值二战,许多人下意识地认为是日本动用了化学武器。不久后,洛杉矶人明白过来,是空气出了问题。矛头很快指向生产丁二烯的工厂,工厂被迫关闭,但烟雾并没有就此除去,甚至有越来越严重的趋势。在广大民众的诉求声中,时任洛杉矶市长弗莱彻·鲍伦于8月匆匆立下誓言,4个月内将彻底解决这一问题。事实证明,鲍伦完全低估了问题的艰巨性和复杂性。

  关于烟雾产生的原因,洛杉矶政府在很长一段时间内都没有弄明白。政府最初认为毒雾是空气中的二氧化硫作祟,任命了一个烟雾委员会来专门研究解决这一问题。在减少有关工业部门的二氧化硫排放后,情况仍未好转。政府又成立“洛杉矶空气污染控制区”,对产生二氧化硫的炼油厂、排放烟尘的工厂、排放氮氧化物的电厂以及农民的焚烧炉、动物粪便处理厂等加以严格管控,但效果甚微。人们又发现石油中挥发的碳氢化合物与空气中的二氧化氮等在阳光中紫外线的作用下会产生一种带有刺激性的有机化合物,聚集后形成烟雾。有关部门随即采取对应措施,效果仍不大。洛杉矶政府失语。

  此后近10年间,毒雾的幽灵一直没有离去。污染严重时,洛杉矶甚至一年有约200天都烟雾弥漫,彻底沦为“烟雾城”。1952年12月和 1955年9月,洛杉矶发生两次光化学烟雾事件,共有800余名65岁以上老人因呼吸系统衰竭死亡。经过不懈地探索和分析,政府才认识到,当时250余万辆汽车每天排放的1000多吨碳氢化合物是产生烟雾的罪魁祸首。经过漫长的治理,直到上世纪末,洛杉矶烟雾问题才基本得到解决,一级污染天数由1977年的121天,降到1998年的54天,并在1999年达到零天,此时已距烟雾产生时近60年。

  洛杉矶案例几乎是美国空气污染控制历程的缩影。19世纪后期至20世纪前半叶,美国工业化带来的经济扩张速度和环境污染程度都是前所未有的。匹兹堡、圣路易斯、辛辛那提、多诺拉、纽约……进入工业时代后,这些重要的工业城镇都面临严重的空气污染。数据显示,1886年辛辛那提31%的人口死亡与煤烟致病有关;1953年11月,雾霾使纽约市死亡200余人,1963年死亡400多人……而各地对雾霾的治理,又都历经了复杂而漫长的过程。

  英国

  至今仍为欧洲空气质量最差的首都

  1952年12月,英国出现持续5天的“大雾”天气。受浓雾影响,大批航班被迫取消,伦敦东北部所有公交车停运,在萨德勒威尔斯剧院上演的《茶花女》在演完第一幕后不得不中止,一场原定在温布利球场举行的大学联合足球赛也被迫延期。各医院收治了大量支气管炎、肺炎、心脏病等重症患者,数周内逾万人死亡。这就是骇人听闻的“伦敦烟雾事件”,被列入20世纪十大环境公害事件。

  英国是较早受空气污染困扰的国家之一。英国的空气污染虽与其气候条件有一定关系,然而更多还是工业化发展过程中大规模使用燃煤等化石燃料所造成的。早在1306年,时任英国国王的爱德华一世就曾就空气污染问题下令禁止在伦敦地区燃烧煤炭。1661年,英国官员约翰·伊夫林在《防烟》一书中也提出用燃烧木材取代煤炭,认为此举能减少污染所造成的咳嗽等病症。然而,几百年前的先见之明并未战胜经济发展所带来的诱惑。作为工业革命的领跑者,英国在20 世纪上半叶以惊人的速度消费煤炭燃料,与之相伴的则是20世纪50年代前的100年间,伦敦发生了约10次大规模烟雾事件。1873年冬季,一场笼罩伦敦城的大雾共造成约700人死亡。此后的1880年和1892年,两场大雾致约2000人丧生。直至1952年12月,“伦敦烟雾事件”为全世界敲响警钟。

  即便如此,迫于经济压力,英国政府还一度拒绝采取相应措施,在民意压力下才不得不着手制定一系列严格措施来控制空气的持续恶化。1954年,伦敦出台《伦敦城法案》控制烟雾排放。1956年控制烟雾排放举措在全国普及,世界上第一部现代意义上的《清洁空气法》颁布:要求居民改变消费观念和生活习惯,大力推广使用无烟燃料,冬季采取集中供暖;发电厂和重工业设施被强制搬迁到郊区;部分伦敦人也迁到城外居住,这也直接导致目前70余万在伦敦工作的人住在周边“卫星城”,在一定程度上缓解了伦敦的环境压力。1974年出台的《控制公害法》,明确了从空气到土地和水域等自然资源的保护条款。然而,20世纪80年代,随着汽车走进家庭的数量激增,尾气取代煤烟成为英国空气的主要污染源。通过一系列整治措施和50余年的不懈努力,伦敦乃至整个英国的空气质量得到了基本改观。但直至今日,根据欧洲环境署公布的欧洲主要城市空气质量数据显示,伦敦仍为欧洲空气质量最差的首都。

  综合治理

  以雾霾为代表的空气污染背后,隐藏着发展方式、产业结构和消费观念、生活习惯等一系列深层次问题。发展方式、产业结构与自然资源禀赋等密切相关。消费观念、生活习惯与人文素养紧密相连。要将空气污染问题解决好,必须对上述要素进行科学整合、优化配置,使其产生积极的乘数效应

  日本

  推进环境立法,明确污染者费用负担原则

  今天的日本以环境优美和食品安全的良好形象闻名于世。然而,日本空气污染公害历史久远。根据大阪市卫生机构调查数据,1912年到1913年,大阪降落的煤尘量为每平方公里452吨,1924年至1925年,上升至493吨。二战结束后,日本采矿业一度发展停滞,污染问题曾暂时得到缓解,然而随着战后日本经济复苏,空气污染问题卷土重来。

  1952年冬天,由于大规模燃煤取暖,东京的黑烟淹没太阳光。蓬勃的经济发展使日本不断拓展工业地带,空气污染等“企业公害”蔓延至非工业城市。1961年,新兴工业城市四日市由于石油冶炼和工业燃油产生大量废气,导致当地居民呼吸系统疾病剧增。在随后自发的“公害诉讼”中,约872名患者认为自己因此罹患哮喘病,其中包括224名中小学生;同时有30多人因废气污染死亡。进入70年代,日本产业结构从重化学工业转为高新技术产业,公害发生率显著下降。然而,随着城市化率上升,人口向东京、大阪和名古屋三大都市圈集中,城市生活环境污染成为主要环境问题。1965年日本的注册汽车为188万辆,1975年达到678万辆,私人汽车的普及加剧了空气质量的恶化。

  1970年7月18日下午1时左右,在东京立正中学操场上,正在上体育课的43名学生突发呕吐、咽喉疼痛和眼睛刺痛等症状,被送往医院检查,最终认定起因为工厂和汽车尾气排放造成的光化学氧化剂与高湿度条件下生成的硫酸混合物反应生成的烟雾污染。以这一事件为契机,日本各地开始发布光化学雾空气警报。

  日本的生态与城市生活环境为经济高速增长付出了沉重代价,日本希望在经济增长与环境保护中找到平衡。1967年日本出台《公害对策基本法》,但强调的是在经济增长前提下的环境治理,法律力度温和,未能阻止60年代愈演愈烈的公害发生与扩散。从1970年11月召集一直延续至次年5月的日本第六十四次临时国会专门审议并通过了有关公害的14项法案,被称为“公害国会”,成为从制度上治理公害问题的象征性事件。其中《大气污染防治法》修正案,对工厂的生产活动以及建筑物拆除时产生的煤烟、挥发性有机物以及粉尘的排放做了具体规定,并制定了汽车尾气排放限值标准等。随后两年,日本制定《无过失赔偿责任法》和《公害健康被害补偿法》,明确了污染者的费用负担原则。此外,《公害对策基本法》修正案删除了环境保护“与经济相协调”的条文,标志着环境保护相对于经济发展的地位提升。同时设立环境厅,推进环境行政一体化。

  日本成功治理大气环境的主要因素之一就是参与主体的多元性。除了立法机构和行政组织,企业也积极参与,如日本本田汽车公司开发的i—VTEC发动机技术,不仅输出马力超强,还具有低转速时尾气排放环保、低油耗的特点。此外,在促使全社会认识和参与公害治理,推进环境立法与实施过程中,受害者群体和市民支援群体发起的居民环保运动发挥了重大作用。

  巴西

  建立政府、企业、民众共同参与的环保机制

  上世纪60至70年代,巴西经济快速发展创造了“巴西奇迹”,其环境也受到严重污染和破坏。70年代中期起,化工基地库巴唐市化工工厂的烟雾排放日益严重。在有毒烟雾的长期熏染下,当地大批植被不断死亡甚至导致物种消失,工厂工人和附近居民罹患呼吸道、心脑血管疾病者增多。至80年代初期,该市被联合国认定为全球十大污染最严重城市之一,被称为“死亡之谷”。为了改变这一状况,巴西政府采取一系列积极措施:修改宪法,将环境保护纳入行政、刑事和民事范围,对破坏环境行为进行严格执法和惩处;建立政府、企业和民众共同参与的环境保护机制;宪法明确规定国家政权及公民保护环境的权利和义务;建立环保官监察制度和环保许可证制度。1991年,巴西正式成立环境部,成为内阁中具有一票否决权的强有力部门。

  此后常可见政府官员主动减少坐车、竞相徒步出行、努力节约资源;大小企业高度重视生产设备的更新换代,重视用低能耗、低污染设备替换老旧设备,依靠技术力量不断实质性减少污染物排放;普通民众主动节水节电、维护山水洁净、保护公共环境。截至2011年,上世纪80年代初确定的所有初级污染源已完全得到控制,环境质量全面改观。经过40余年的不懈治理,库巴唐市周围恢复了树木的葱茏,珍贵的美洲红鹮也在此地重新繁衍,“死亡之谷”变成了“生命之谷”。库巴唐市获得联合国“全球生态环境治理典范城市”称号。

  近年来,一些新兴发展中国家在经济和城市化的快速发展过程中也遇到了类似的环境问题。一些国家如墨西哥积极采取措施,取得了理想的控制成效。一些国家则在不断摸索适合本国的治理经验。在蒙古国首都乌兰巴托,由于城市供暖系统建设不完善,市郊居民为生活条件所迫,为了取暖自行焚烧木头、煤炭甚至废旧轮胎等,产生大量有害的空气颗粒物,造成严重雾霾污染的同时也危害了人类健康。与此类似,伊朗7000多万人口中,约有1200万生活在首都德黑兰,该市空气中各类污染物、特别是可吸入颗粒物的含量严重超标。尽管政府出台一系列措施来应对,如雾霾严重时放假、首都中心城区实行进出许可证制等,但效果并不理想。

  正视以雾霾为代表的空气污染问题是一个国家在发展过程中难以规避的阵痛,发展中国家应认真学习部分国家的先进治理经验,抓住最好的治理时机。环境是全体人民的共同财富,只有全体人民共同持之以恒地加以保护,复杂的环境问题才会得到有效解决,共同的生存空间才会日益变得亮丽宜居。

  本版文章作者单位为中国社会科学院城市发展与环境研究所