盈江地震检讨:7度设防为何在不算太强的地震下损失惨重

2011-3-31 15:24 来源: 《财经》杂志
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  在被小地震困扰数月后,2011年3月10日中午,西南边陲小城云南盈江发生5.8级地震。

  这场地震的救援阶段在次日即告结束。老城区内,三层楼高的天缘超市以半跪的姿势倒向一边,永胜宾馆和玉锦公司大楼则整层塌陷;农村房屋损坏情况更为严重。在距离县城几公里外的拉勐寨,由于房屋以砖木结构为主,90%以上严重损坏,以至于救援官兵的主要任务是帮助村民拆除危房。

  据盈江县抗震救灾指挥部数据,截至2011年3月19日,盈江县房屋倒塌损坏27359户136122间,其中倒塌3613户18402间;与财产损失相比,更为惨痛的是25人死亡(其中学生6人)、314人受伤的伤亡数字。 

  地震发生后,国家减灾委、民政部启动盈江地震国家救灾三级响应,云南省启动二级响应。虽然过去一年国内共发生5级以上6级以下的地震20多次,但造成如此严重的损失、启动如此高级别的救援机制仍属罕见。

  作为地震多发省份,云南省129个县市区中有116个县市(区)处于地震烈度7度及以上地区,占90%。按照中国《建筑抗震设计规范》(GB50011-2001)的规定,盈江县属于建筑7度设防地区。

  按照中国防震体系要求,建设工程必须按照抗震设防标准建设。对于重要工程,必须进行地震安全性评价;其他建设工程,必须按照国家颁布的地震动参数区划图或者地震动参数复核、地震小区划结果确定。

  有着7度设防的盈江县,为何在一个不算太强烈的地震下损失惨重?

  前车之覆,后车之鉴。劣质建材、不达标工程、微弱的农房抗震保障、缺失的问责机制以及灾后重建困境,既是云南盈江抗震防震之难题,亦或为中国防震减灾事业困局的一个样本。

  “空心砖”杀手

  盈江县地处云南省西部,东北与腾冲县接壤,东南与梁河县相连,西面与缅甸为界。在德宏州五县(包括县级市)之中,盈江县国土面积居首,约占全州面积38.4%,人少地多。

  由于地处印度洋板块与欧亚板块碰撞带东侧,云南的地震活动十分频繁。云南省地震局防灾所所长张建国对《财经》记者介绍,过去一百年,云南平均每年有三次5级以上地震,每三年有两次6级以上地震,每八年左右有一次7级地震。

  不过此次发生地震的盈江县,并非云南省地震高发带,上世纪盈江并无5级以上地震记录。但2008年之后,地震频繁出现,此前最大震级为5.9级。

  张建国称,正由于盈江并非地震高发带,政府缺乏经验,有一定程度的疏忽与麻痹,削弱了当地抗震减灾能力,较大人员伤亡和财产损失与此有关。

  在逐一走访了22名地震遇难者事发现场或其近亲属后,《财经》记者发现,共有11名遇难者因空心砖建筑物倒塌致死。其中分为两类,一类为空心砖建造的附属建筑物倒塌,如围墙、平房屋顶围栏;另一类为空心砖建造的房屋主体倒塌致死。前者有4人,后者有7人。

  空心砖是指中间有孔洞的砖块。盈江县的空心砖一般以水泥和粗砂为原料,两者按一定比例加水混合搅拌后,经机器压制后晾干而成。此次地震中,除附属建筑物外,主体空心砖建筑物倒塌的均为平房,如旧厂房的宿舍、小饭馆、学校的洗澡间、外来人员的临时建筑等。

  在拉勐寨,《财经》记者在倒塌房屋的废墟上拾起两块空心砖相互碰击,空心砖顿时断裂。事实上,2008年盈江发生5.9级地震后,就有不少空心砖房屋倒塌。

  空心砖是新型墙体材料中的一种,因为价格便宜,在盈江县广受欢迎,政府亦大力推广。1992年,为了节约耕地和保护环境,国务院专门发文要求加快墙体材料革新,并给出时间表。据《云南日报》报道,1992年云南新型墙材的比例仅占墙材总量的2%,2006年底上升至30.5%。

  2010年3月,《云南省发展新型墙体材料条例》由云南省人大常委会审议通过,此前的政府管理规定升格为地方立法。在行政和立法的推动之下,围绕新型建筑材料的产品合格认证、产品推广逐渐形成一个巨大的产业。

  2004年颁布并实施的《云南省新型墙体材料产品合格证管理办法(暂行)》赋予了各级墙体材料革新办公室(以下简称“墙改办”)对新型墙材合格证的认证职能,同时要求各级“墙改办”积极向建设单位、设计单位和施工单位推荐使用。

  相比之下,本应承担建材监管职责的质量技术监督部门则因编制、经费等问题而监管不力。盈江县质监局副局长罗强告诉《财经》记者,2002年左右,盈江的空心砖生产曾经消灭不达标的情况,他们为此下过很大力气整顿。只有12人编制的盈江县质监局,一般情况下对于空心砖的监管“一年抽查一两回”,抽检的空心砖还需付费委托德宏州质量技术监督检测中心进行检测,而质监局自身仍经费不足。

  据一位盈江县发展和改革局(下称发改局)前官员介绍,盈江县并没有成立“墙改办”,但是为了推广新型墙体材料,他专门引进了几家免烧砖砖厂。而空心砖在盈江已有20多年的历史。

  盈江地震发生后,盈江县一位官员曾对媒体称,盈江未来可能禁用空心砖。但此言引起云南省发改委官员不满,“国家推广的新型建材,你们怎么说禁就禁?”云南省发改委“墙改办”副主任任贵明为此专门到盈江调研空心砖问题后认为,空心砖质量并非首要原因,使用方法不当才是主因。

  云南人防建筑设计院总工程师张志强称,空心砖不能直接堆砌、简单叠加使用,而是相互之间要有钢筋框、构造柱和圈梁来固定。

  由于建设部门的职能范围为建设项目,不包括建材生产。盈江县建设局一名官员说,“进了工地的门,我们就管,外面的我们不管。”

  “使用方法不当”涉及建筑设计问题,关于空心砖问题的争执被引向建设部门。

  不达标的城镇建筑

  建设部门是房屋安全监管的主要机构。

  按照《建筑抗震设计规范》的设防要求,建筑设计师应当依据抗震设防烈度要求设计不同抗震强度的房屋。抗震设防烈度是按国家规定的权限批准作为一个地区抗震设防依据的地震烈度。

  云南省建设厅抗震防震处处长韩忠庆以一根竖立着的烟作比喻说:“这根烟好比是房屋的立柱,里面是放四根钢筋,还是八根钢筋,钢筋的强度、密度多少,这就要设计人员根据当地地质情况和地震烈度设防要求来确定。”

  以空心砖为例,空心砖体积大,使用的黏合砂浆少,发生地震极容易倒塌,因此在地震设防区,应当采取更安全的方法使用。

  除空心砖问题,城镇建筑物包括政府办公楼与居民小区在内,亦在震后暴露更多房屋安全问题。震后,损坏最严重的国土局大楼被挖掘机清除完毕,而地税局大楼曾经作为危房刚刚花400多万元完成加固及装修,震后又成危房。

  按照建筑物重要性不同,《建筑工程抗震设防分类标准》将之分为甲乙丙丁四大类别,其中丙类建筑物要求抗震措施应当符合当地抗震设防烈度要求,甲乙类则需在设防要求上有所提高。

  按照上述分类标准,政府办公楼属于丙类建筑,即应当按照盈江地区7度抗震设防标准进行设计和施工。但是这些建筑大多只使用了十年左右,就在这次地震中遭受严重损坏。

  张建国认为,“如果落实了7度设防,那么这次地震受损情况肯定好很多。”

  这次盈江地震,震中附近最高烈度达到8度。按照建筑设防的标准,设防7度的建筑,应该在7度震之后无须修复继续使用;即使经历8度甚至9度的烈度,7度设防的建筑也不应该倒塌。

  2008年汶川大地震后,国家对学校、医院等建筑物的防震质量提高一个等级,相当于提高了抗震设防烈度。然而,2009年竣工、去年才投入使用的盈江人民医院住院部大楼属8度设防,但在5.8级地震面前墙体出现裂缝。

  居民小区方面,去年竣工的星星佳园小区,不少业主才刚刚入住新房子,震后不少房屋立柱水泥脱落,钢筋外露,柱梁节点部位损伤,部分单元甚至整个楼体的上六层与底下一层发生整体移位。盈江县建设部门组织的应急评估鉴定报告显示,星星佳园小区多数房屋已经被严重损坏,部分房屋中等破坏。

  星星佳园项目由德宏州腾达房地产开发公司(下称腾达地产)开发,2008年立项,地块面积共5300平方米,系从已破产的一家印刷厂花费755万元购买。腾达地产一位工作人员称,建设部门曾将该楼盘作为县示范项目让其他地产商学习。小区由保山市科丹建筑设计有限公司设计,交由云南建工第五建设有限公司建造,开发商付出的建筑成本为每平方米1005元。

  震后,设计、施工单位均派人现场察看,但未形成结论。该楼盘施工监理方德宏州监理公司展开内部自查,要求对正在进行的监理项目重新排查,但却不包括过往项目。

  严重损坏的政府大楼,尚未进行受损原因鉴定,就已经开始了拆除清理;各部门亦已经向盈江县发改局汇报损失金额,以期获得上级政府的救灾资金。

  据盈江县发改局截至3月15日的统计,该县政府办公场所(包括办公设施及村委会办公楼)总计损失接近4.4亿元,其中地税局损失4560万元、文体广电局1577万元、人民政府办公室1521万元、林业局1427.6万元。

  根据2006年4月起实施的《房屋建筑工程抗震设防管理规定》第23条,地震发生后,县级以上地方人民政府建设主管部门应当组织专家,对破坏程度超出工程建设强制性标准允许范围的房屋建筑工程的破坏原因进行调查,并依法追究有关责任人的责任。

  关于责任认定,腾达地产的一位已退出的股东说,“我们的楼盘,设计是有资质的单位,审图也通过了,建筑也是有资质的单位,监理也请了,最后建设部门等也签字验收,现在出了问题找谁?你问建设局去。”

  此前对建筑物质量进行验收由建设主管部门负责,而今责任认定工作又由其牵头,其中悖论可想而知,一旦被认定建筑质量有问题,则意味着此前验收工作存在瑕疵,这等于要求建设部门自证其责。

  《财经》记者走访了德宏州及其所辖的盈江县建设工程质量检测中心,他们均未对损坏建筑物开展鉴定工作。

  按照建设项目运行流程,如若问责,一般从验收单位开始追查,还应包括开发单位、勘测单位、设计单位、施工单位和监理单位。

  2009年,全国开展了为期两年的工程建设领域突出问题专项治理工作。云南省纪委机关党委书记王安来对《财经》记者说,纪委系统还没有介入到震后损坏房屋的调查中,他认为问责行动应由建设部门的纪检室进行。

  农村抗震房虚实

  与城市建筑的严密防控体系相比,农村房屋的抗震几乎是一片空白,只要有一块宅基地,并取得建房许可,就可以自行建房。

  盈江地震灾情统计显示,农村倒塌损坏房屋共计13.6万余间。相比之下,政府推进的农村民居地震安全工程(下称民居安全工程)房受损较小。

  农村民居安全工程自2006年实施,对于符合设防烈度要求的房屋,政府选取部分每户发放1万元补助资金,以鼓励农民建造安全的房屋。

  距县城六公里,平原镇屯董村是盈江县40个抗震保安房重点建设的示范村之一。地震发生后,21户统一规划的两层傣族民居,清一色的蓝色彩瓦,不仅屹立未倒,而且损伤轻微。这些房屋统一采用砖混结构,地基深、建材质量好、结构柱和圈梁牢固,因此造价高昂。该示范村全村总投资435.2万元,平均每户约17.3万元。

  该工程的资金主要有三个来源:农户自筹、银行贷款和政府扶持。其中,政府扶持力度极大,平均每户政府补助五六万元,远超全省统一标准。为了确保示范工程按期完工,政府采取了非常手段,要求住建局和平原镇政府官员对村民“一户对一户”,对口帮扶。

  不过,这一“非常”的示范工程也留下些问题,除村民自筹和政府扶持资金外,施工单位先前垫资150多万元,最后只能强行划走该村40亩地作为“抵押”,村民们则不愿意接受这一事实。

  如此尴尬源于民居安全工程的资金缺口。据云南省建设厅抗震防震处数据,2007年至2010年,省级财政共投入22.9亿元,州县财政共投入16.6亿元,总计完成了超过80万户农户的房屋改造,但远远不够。以盈江县为例,民居抗震工程的覆盖率不足10%。

  屯董村成为示范村原因之一是该村在全乡规模最小,只有21户。即使如此,揠苗助长式地建造安全房屋并不具有普遍意义。

  在非示范村、非示范区,该政策执行已走样。按照《云南省农村民居地震安全工程建设补助资金管理办法》,补助资金重点发放对象为农村特困户和低收入贫困户,但他们难有配套资金盖起安全房屋。因此,实际执行中,一般是新房盖好,建设局和地震局验收合格后才下发补助资金。这在农村加剧了“马太效应”——富者愈富,贫者愈贫。

  据盈江县粗略统计,近年该县得到上级下拨的“民居安全”和“危房改造”两个工程专项补助资金共4580余万元,这离数以亿计的资金缺口差异巨大。此外,盈江2010年全年财政收入仅2.8亿元,“狮子大开口”的补助资金要求亦不现实。

  地震后,德宏州建设局局长杨晓平对外称,希望农村抗震保安工程补助资金能提高至每户2万元。但实现这一目标太难。2010年,因为全省民居安全工程资金紧张,盈江被排斥在抗震安居工程之外,原因是这笔钱只用于中国地震局划定的地震重点监视区域。

  针对建设系统不下乡镇的情况,云南省建设厅开始在会泽县等地区试点设立村镇建设管理所,并可能在全省推广。但这一机构是增加冗员还是有助于改善农村民居质量,仍有待观察。

  另有云南建设系统官员认为,与其花重金打造示范村,不如花更大精力设计更为安全、经济的房屋,并培训农村工匠。

  重建之忧

  随着应急救援阶段结束,灾后重建面临的首要难题是次生地质灾害。

  据《盈江县志》,盈江县的冲积型宽谷平原,是以大盈江为中心,两岸宽阔的断陷冲积形成盈江坝,面积达516平方公里。

  2008年的两次地震之后,中国地质科学院地质力学专家张加桂曾到盈江调研,并联合盈江县国土局干部在2009年的《地质通报》上发表文章《2008年云南盈江地震震害特点及抗震防灾启示》。文中提到,位于大盈江冲积平原上的油松岭乡江心坡村出现了严重的沙土液化现象,并由此造成烈度异常。

  沙土液化现象是指,在强烈地震作用下,处于地下水位以下的沙土,其性能发生明显变化,致使其表现出具有类似液体的特征。此次地震后,靠近主城区的贺哈、允昌等五个村庄,已出现沙土液化最明显的宏观标志——喷沙、冒水现象。云南省地震局应急救援处副处长周光全解释,“在地震高强度作用下,地面瞬间承载力的消失,严重时会让地面塌陷,地上建筑物倾斜,沙水会顺着裂缝喷出来。”

  云南省地震局防灾所所长张建国认为,通过地形地貌以及钻探等方式,判断这一地质隐患较为容易。即便如此,地质隐患却仍被长期忽视,“这反映出在选址上存在一些前期工作的不到位。”

  《盈江县志》记载,盈江县城及12个乡镇的建设总体规划是在1986年完成。当地住建局官员称,当时勘测水平和减灾意识较弱,并未对地质地貌有足够重视。当地居民也习惯在靠近耕地、方便生产的处所定居。因此,大盈江的堤坝两岸,民居成群。

  “迄今为止,最好的办法是尽量避让。”张建国说,不过这涉及重新选址和拆迁,政府阻力很大。地震发生后,德宏州州长孟必光在第一时间回应称“盈江暂时不考虑搬迁,还不到这个地步,灾害尚在可控范围内”。

  3月17日,盈江县国土资源局局长杨媚对《财经》记者说,上述出现喷沙、冒水的五个村庄、共计200多户,已确定搬迁,选址等问题尚需进一步探讨。

  令张建国担忧的是,目前沙土液化区域及面积仍未能锁定,这项工作作为当务之急应纳入重建规划:“应尽快组织专业队伍对全县进行钻探等方式的勘察,将沙土液化区域划分清楚,否则如果选址不当,房屋建设再好,抗震能力也十分有限,到头来还是重复救灾、重复建设,浪费极大。”

  除沙土液化问题外,自2008年地震后排除地质灾害隐患点共198个,其中严重隐患点有52个,至今仍没有解除。这次地震又添防汛压力。大盈江干堤全长82.7公里,截至3月14日,县水利局统计,共有38.4公里受损,其中19.2公里比较严重,最重处达4公里。

  盈江县水利局局长闫信泉称:“从长期规划来说,要想让大盈江长治久安,初步评估需要投入资金1.8亿元。”

  灾后重建还面临资金难题。盈江县财政局副局长李向宁说,“盈江县财政是靠上级补助的‘吃饭财政’,正常运转可以维持,但建设需求进一步加大,财政压力就会凸显。”

  当诸多问题的核心聚焦在资金匮乏,便形成了中央与地方之间微妙的博弈。地震发生后,盈江县及各部门均在想方设法向上级有关部门争取资金。

  3月11日下午,国家减灾委工作组在盈江召开工作会议,云南省、德宏州党政领导相继提出在资金上“国家需大力扶持灾区”的请求,云南省民政厅厅长王树芬直接提出了1亿元的应急救援资金请求,会上得到的承诺是5500万元。

  盈江县发改局截至3月15日的灾情损失统计称,该县受损金额高达26.8亿元。

  德宏州建设局一位官员对《财经》记者说:“这是中国国情,你报2,人家给你1,你报1,人家就只给你0.5。现在多报是必然的。”

  据了解,县级单位建设项目需上报省发改委,由省政府审批;科级单位的建设项目需报州发改局,由州政府审批。但是,发改委批项目,并不一定给予项目的配套资金。一般对于灾后重建款项,上级部门的拨款会“打包”支付,再由县政府协调各单位分配重建资金。

  盈江县林业局办公楼大部分损坏,该局已找好重建期间过渡安置地块,原地重建,只欠资金。盈江发改局一位前官员说,一般上级“打包”的资金都不够,需要各部门自筹资金。各部门又可以向自己系统的上级争取补助,如县林业局向市、省、国家林业部门争取资金。

  然而,先盖政府大楼还是先将资金用于防范地震次生灾害、加固农田水利及市政基础设施,这又是一个考验。