绩效考核难题待解

2014-3-19 13:53 来源: 中国环境报
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  政府环境绩效是政府基于环境保护目标或维护环境公共利益,在特定的资源环境条件下,投入、管理、产出、效果、影响等要素所形成或反映出的最终结果。

  改革开放30多年来,我国GDP年均增速接近10%,经济总量连上台阶并跃居世界第二位。但发展中所付出的资源、环境代价过大,发展不平衡、不协调、不可持续的问题十分突出,为此我们付出了沉重的环境代价,并逐渐成为制约发展的瓶颈,阻碍着我国可持续发展的进程。

  如何破解难题,走出困境,实现良性循环,事关改革与发展大局。

  党的十八大提出,要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法以及奖惩机制。

  党的十八届三中全会进一步提出,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,用制度保护生态环境,特别是要对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

  当前,我们需要加快建立以绿色GDP为导向的政绩考核体系,以政绩考核促进发展观念转变,真正把工作重心转向有质量、有效益、可持续的经济发展上来,转到民生改善、社会和谐和生态环境建设上来,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

  开展环境绩效考核,使科学发展真正成为制度性约束,正当其时。

  ■ 环境绩效考核开展的具体情况如何?

  科学的环境绩效考核有利于把科学发展观作为制度性约束,真正把工作重心转向有质量、有效益、可持续的经济发展上来,转到民生改善、社会和谐与生态环境建设上来,推动生态环境保护体制机制的建立,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

  那么,目前,环境绩效考核在我国开展的具体情况如何?

  “目前,环境绩效考核在我国只是提出了一个理念,考核的具体标准、办法、范围和界线尚不清晰、不统一,全国统一的党政干部政绩考核体系尚有待建立,国家和地方也只是探索,存在多种政绩考核实践。”环境保护部环境规划院研究员蒋洪强提出了他的看法。

  从中央层面看,一直在为建立一套科学合理的绩效考核体系而努力

  1995年,中央组织部制定了《县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核试行标准》,就经济建设、社会发展和精神文明建设以及党的建设等3个方面共16项内容对县(市)党委、政府领导班子工作实绩进行定性和定量考核。

  2002年,中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》,突出了民主推荐、科学考察、党委集体讨论决定、纪律监督等重要环节,使官员考核任用程序更为科学民主。

  2003年,党的十六届三中全会上提出坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的科学发展观,新的政府官员考核标准与考核机制开始探索。

  2005年,中共中央政策研究室召开了绿色GDP考核办法座谈会,落实2004年中央经济工作会议期间中央领导提出落实科学发展观,建立体现科学发展观的党政领导考核体系。座谈会认为,绿色GDP考核尽管近期不可能纳入考核体系,但应该继续研究,要“敢为天下先”,争取早日把绿色GDP纳入党政领导的考核评价体系中。

  除此之外,伴随着环境问题的日益严重,中组部、人事部等有关部门曾于1999年、 2002年和2003年会同原国家环保总局,积极探索将环保指标纳入政府官员考核体系。环保考核内容作为社会发展和精神文明建设中的一项考核内容,具体要求是:实行环境建设和经济建设同步规划、同步实施、同步发展,有效治理和逐步减少环境与水资源污染。考核指标则为:“三废”治理达标率、森林和绿地覆盖率。

  2013年12月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布,在加强生态文明制度建设部分,提出了“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”,这样的表述基本上可以看作是一个地方政府主要领导环境问责体系,也显示了中央开始认可地方主要领导环境问责体系的重要性。

  但是,其中有待澄清的问题却也很多。例如,自然资源资产涵盖范围过小,只是环境评价中的一部分,并没有涵盖环境污染和环境健康等内容;“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体?这些都没有明确。而且,国内对生态环境损害责任终身追究制的研究和实践基本是空白,关于离任环境审计也没有政策实践。

  “从上述规定可以看到,环境保护只是社会发展和精神文明建设中的一项指标,与计划生育在干部考核中所拥有的‘一票否决’地位和作用有较大差距,更没有体现出环境保护作为我国基本国策应有的地位和作用。另外,‘十一五’、‘十二五’国家主要污染物减排约束性指标分解到各省(市)及考核、重点流域水污染防治指标考核、《大气污染防治行动计划》确定的各地区PM2.5浓度下降指标及考核,都是环境绩效考核的形式。”蒋洪强认为。

  由中国政法大学生态文明与环境政策研究中心联合清华大学、吉林大学、北京邮电大学相关机构组建而成的民间环境(政策)智库——北京政通境和节能研究所(简称“政通境和”)自2006年先后在吉林、江西、广西、广东、云南、海南、天津等省份调研的结果显示:地方党政一把手的环境绩效考核、问责体系的缺失,是中国环境问题的关键因素。

  针对我国政府官员环境绩效考核的办法,目前被普遍认可的是由2006年中组部颁布、2009年修订实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价(试行办法)》。在《试行办法》中,涉及可持续发展的有环境保护、资源消耗与安全生产、耕地等资源保护3个细分评价要点,但没有具体指标,地方组织部门需要据此自行设计方案。

  但是,“政通境和”根据调研发现,上述3个要点在各省百分制的实际考核中平均只占不到10分的分值。而考核方案中,排在前3项的经济指标一般占35分以上。因此,GDP等经济增长指标实际上仍位居最重要部分。

  从地方层面看,许多地方进行了积极的探索

  我国部分省(市),如江苏、广东、青海、山东、四川、浙江等地在近年来相继进行了探索试点工作。这些地区将空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率变化、环保投资增减率等指标纳入领导干部考核标准,并对环境绩效考核结果的使用和奖惩办法作了明确的规定,为生态文明政绩考核树立了初步的样本。

  此外,近几年,一些地方的考核权重也在不断提升,从2005年平均5%,到2008年江西省的16.7%,再到最近天津市的22%,可以看出地方为之所做出的努力。

  2012年,2月16日,北京市政府发布《关于贯彻落实国务院加强环境保护重点工作文件的意见》,明确提出环境优先这一基本原则,并规定今后所有有关环境质量的指标,如污染物总量控制、PM2.5环境质量改善情况等,都将作为各级政府领导的考核指标。

  这样的做法值得称赞,但毕竟是少数。从各地环境绩效考核的实施情况来看,环境考核的内容在整个干部考核中大都处于次要的位置,环境绩效考核制度的力度和刚性也不强,考核工作形式化明显,考核结果对党政领导干部的政治前途基本上不会产生太大影响。

  而且,考核指标体系没有延续性。一些地方领导换届后,原有指标便不再执行。

  2008年以来,“政通境和”在广西贺州、江西赣州、吉林省吉林市等地试图推行环境绩效考核试点,方案递交给地市组织部门后,得到的回复是,将作为考核县级党政一把手的参考资料。但最终都因地市领导的调离,试点无法推进。“政通境和”负责人付华辉表示:“有的地方再去调研都不行了,找新任领导,都见不到。”

  总体来看,我国考核地方政府环境绩效的指标和方法仍不够清晰,环境绩效考核制度还没有真正形成,在一定程度上仍缺乏可操作性和规范性。

  ■ 存在哪些主要问题?

  环境绩效考核体系是一项包含考核主体、考核指标和考核方法等多种要素的系统工程。如何科学设计环境绩效考核的指标体系,如何增加环境绩效考核的可操作性,使环境绩效考核真正发挥作用,成为转变经济发展方式,倒逼经济转型发展的重要推手,真正使环境绩效考核成为科学发展的制度性约束,需要我们认真分析和厘清目前存在的问题。

  “我认为可以从3方面进行梳理。”蒋洪强表示,一是一些地方政府官员的观念是否真正转变,环境绩效考核制度是否真正落实,考核结果是否真正起到改进环境绩效作用,是目前面临的最大问题。

  “二是考核技术方面是否准备充分,是否成熟,包括环境资产负债表编制、考核指标体系、考核评估方法。”蒋洪强强调,生态环境保护具有投入多、见效慢、效果难以量化等特点,环境质量的变化、生态的破坏、环境政策的影响在较短时间内也难以体现出来。因此,环境绩效考核面临着如何处理地方政府政绩考核周期短与环境绩效考核周期长的冲突问题,以及时间滞后问题。

  “三是配套政策的保障,包括考核的法规依据、激励和惩罚措施、环境审计等。例如对一些生态脆弱地区不进行GDP考核后,相应的财政转移支付和生态补偿机制是否完善,当地人们生活是否得到真正保障,这些都需要考虑。”蒋洪强说。

  具体到法制建设,我国目前还没有政府绩效考核方面的专门立法。由于缺乏相应的法律、法规和相关政策作为制度保障,缺乏较具体的、可操作的政策性指导,各地开展的绩效考核工作基本上处于一种放任自流的状态,结果绩效考核工作难以在政府部门全面系统地推进;而且各地由于绩效考核的实施方法互不统一,相互之间也难以进行比较和交流经验。

  另一方面,绩效考核往往被看成是一个短期行为,缺乏长效机制的建立,进而导致领导者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上。

  此外,环境绩效考核涉及环境、生态等大量的数据,但目前我国生态环境数据基础相当薄弱,环境基础数据缺失、部分环境数据质量不高、数据透明度不高,影响数据的可得性和有效性,严重影响环境绩效考核的公平与公正。

  ■ 应建立怎样的考核指标体系?

  综合全国和各地正在努力探索制定的环境绩效考核指标体系,当前的指标体系并不能真实、科学地反映党政领导干部的环境业绩,还存在许多有待完善的地方。

  例如:环境绩效考核指标过于繁琐,考核内容和指标重点不突出,考核工作量大;考核指标体系主要以静态指标为主,缺乏动态性指标,不能真实反映党政主要领导干部亲自抓环保工作的成绩和由此带来的地区环境质量改善;考核指标过分强调环保技术指标;社会公众的意见没有得到充分体现。

  那么,一套科学、合理的考核指标体系应具备哪些条件?蒋洪强提出了他的看法:“简单来讲,环境绩效考核指标体系要注重可操作、可实施、公平性,考核的尺度标准要统一规范,尽可能简单易行。”

  “根据环境绩效的涵义和目标,依据科学性、可操作性、简洁性、数据可得性、政策性等原则,可以是综合性指标,如绿色GDP;也可以是单项指标,如环境容量资产负债率、环境质量达标率、生态产品供给率等。”蒋洪强还提出,在环境绩效考核的方法选择方面,应坚持两条原则:首先是科学性原则,即在方法选择时,必须是科学、规范的,为大多数领导和专家所认可的方法;其次是适用性原则,即在方法选择时,要考虑考核过程中基础数据的可获得性,要考虑到各地实际,具有可操作性。

  ■ 如何确保考核落到实处?

  目前来看,环境绩效考核实施面临的问题可以归结为4点:一是考核对象不明确,没有完全将环保责任落实到人。从我国政体的特点看,环境绩效除了考核地方党政一把手外,同时还要考核相关政府职能部门的负责人。

  二是考核主体定位不够准确。从目前各地情况来看,有的考核是以组织人事部门为主,有的是以环保部门(环保工作领导小组或其他的类似机构)为主,有的还以党委或政府为主,考核主体不统一。

  三是考核程序复杂,抵触情绪大。普遍存在着考核指标体系复杂,考核程序过于繁琐,数据收集和核实难度大等问题。

  四是责任追究制度不落实。虽然,各地对环保实绩较差(如未达到减排目标)的地方主要领导或班子进行了通报,但未落实责任追究或责任追究不严,未给予党政一把手相应的行政和纪律处分。

  面对这些现实问题,想要在全国范围内推行环境绩效考核,环境绩效考核制度的建立与实施将成为核心问题。

  “要完善体现生态文明要求的环境绩效考核制度顶层设计,包括明确考核对象、建立以组织人事部门、监察部门等多部门组成的考核主体,制定完善相关考核指标、考核办法、配套实施细则。建立环境绩效考核激励约束制度体系,注重把环境绩效考核结果作为干部任用、奖惩的重要依据,作为干部环境责任问责机制的依据。要强化环境绩效考核的作用,在一些地区要真正实施环境绩效考核一票否决制。”蒋洪强说。

  同时,蒋洪强还特别提出:“环境绩效考核,要注重与其他经济社会考核指标相结合,设立相应权重。考核过程和结果的公开、透明和第三方参与;考核监督主体应该相对独立,比如能否由人大负责,充分发挥人大监督政府的作用,也可以建立集政府考核、公众评价和社会评价为一体的多元化监督体系。”

  需要注意的是,目前,我国的政府绩效考核采用的是上级对下级的评估,这种自上而下的评估虽然有利于实现一定的引导和监督目的,但在实践过程中却导致了一些地方政府部门“只唯上不唯实”、“政绩”做给上级看的现象,从而导致了评估结果失真、评估难以达到预期的目的。

  在这一点上,西方发达国家的政府绩效评估值得借鉴,它们的政府绩效评估往往是由民间自发进行,特别是在一些大的基金会的资助下,由一些大学、研究机构或媒体来组织进行。社会自发成立的评估机构的作用在于:一方面,由于其具有独立性,使得评估结果更加客观、公正,而客观、公正是评估结果发挥作用的基础;另一方面,由于评估主体多元化的存在,可以弥补单一政府绩效评估的不足。同时,社会评估还具有及时反映公众需要、促进地方政府创新的独特功能。