全面深化改革都是在治理雾霾

2014-2-08 14:07 来源: 21世纪经济报道
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  柴麒敏(国家发改委气候战略中心战略规划部副主任、六盘水市钟山区(挂职)副区长)

  从2013年伊始,大范围严重雾霾天气开始频繁侵袭中国大部分地区,特别是在中东部,屡创“历史记录”,波及25省份、100多个大中型城市,受灾面积超过140万平方公里,受影响人群预估超过8亿,全世界的主要媒体都对此进行了持续报道,并认为此次环境事件暴露了“中国模式”的严重问题。二氧化硫、氮氧化物和细颗粒物(PM2.5)等是雾霾主要组成,除气候条件之外,最根本原因是人为污染排放的快速增加和长期累积。关于雾霾的成因,各方说法纷杂,包括特殊气象条件、汽车尾气、燃煤供暖、钢铁石化、建筑扬尘、秸秆焚烧、航空航运,甚至老百姓家里的炒菜做饭,但事实上如此大规模且长时间持续的空气污染事件要得到彻底治理,无疑需要更宏观的视野。

  一、“大国规模治理”的制度性结果

  吴晓波的《历代经济变革得失》、郑永年的《中国的行为联邦制》和吴稼祥的《公天下》这几本书虽然视角不同,但讲的都是强统一文化下大国的规模治理问题。这几本本身并非讲生态环境的书,但却对大国生态治理有着非同一般的启迪。当前专家们谈论治理雾霾,着力点都在能源结构、产业结构调整,事实上这些问题都源于吴晓波所说的中国经济制度上的“结构性缺陷”,而这个缺陷是一个“建设性结果”,与维持大国规模统治有着密不可分的重大关系。中国历代经济改革从一开始就伴生着“看上去像企业的政府”和“看上去像政府的企业”这样的中国特色,事实上的大企业家不在民间而在体制内。

  大国规模和稳定统治要求中央集权,顶层设计就要求尽可能避免地方主义的滋生从而保持政令通畅,但历史上“增强中央、削弱地方”之策往往导致财权持续上收、事权不断下移,经过央地反复博弈后多变成中央汲取地方、地方汲取民间的“抽地下水”发展方式,对于上行下效的地方来说更高的财政收入才有更大的自主性,要满足“抽水”强度各地都有竭尽发展的意图,从初级发展阶段过来的发展中地区惟有大力推进重工业化才能满足这样的经济效率要求,因为即便是现代精细农业和轻工业,单位面积的投资和产出强度也仅是一般重工业的约百分之一。整个过程伴随着国进民退,这实际上就是著名的《盐铁论》的逻辑精髓。

  经济全球化的分工局限更使得我国这种“抽水”的途径加速同质化,各地的发展规划几乎都趋于雷同,“工业强省”成为省长们的共识,依循工业化国家的既有发展路径是被证明了的可行方案。高耗能、高污染的生产模式和高消费、高排放的生活方式由于事实上符合地方利益都在逐步固化下来,最终酿成了由北及南、自东向西的大规模蔓延的雾霾。雾霾某种程度上只是一个“脸上的表象”,与国进民退、权贵经济、吏治腐败等是同根同源的,往往与奢侈品消费剧增、文物价格上涨以及土地房产购买热潮同时出现。问题的肇始是规模压力,问题的后果也是规模化的。因此,不仅仅《大气污染防治行动计划》是治理雾霾,全面深化改革都是在治理“雾霾”,是更深层次的治理。

  二、“大国雾霾现象”的历史性出口

  大国规模治理中出现的“雾霾现象”还有自我加强的功能。环境治理的“市场失灵”要求加强政府的调控,改革的逻辑是政府职能从投资行为的一般性行政审批转移到社会环境负外部性的评估、准入和监管,但大国规模治理的集权要求往往继续将后者与财政转移支付的分配挂钩,污染治理规模越大则转移支付越多,出现逆向激励与选择。规模治理难题不解决,《大气污染防治行动计划》的1.75万亿的投资需求投入按下去“葫芦”问题,随后又会浮上来“瓢”。同时,应对预案中种种行政命令的并发症也会逐步显现,用民间笑话讲,政府为了治理雾霾不可能对居民炊事活动也要实行摇号限炒吧。

  因为研究地方绿色发展问题以及近期在西部山区挂职工作,从而有机会更多地近距离观察和思考后发展地区如何有序地推进经济社会发展和生态环境保护的问题。跟以往参与的国际气候谈判中发达国家和发展中国家分立阵营一样,大国之中处于不同发展阶段的地区同样也在争论着环境和发展权的问题,后发展地区如何同步小康、共同富裕、要不要工业化、怎么工业化的问题。应该说,后发展的中西部地区在上世纪六七十年代的围湖造田、开山毁林等轰轰烈烈的战天斗地运动中已经形成了一轮农业时期对自然生态的破坏,随着近年来实施退耕还林、退田还湖、退草还牧等政策后略有恢复,但现在这些地方已经或正在面临工业时代新一轮更为强烈的破坏。在这些地区前期发展因比较优势缺乏而成本很高,同样污染后治理的代价也会很大。应该说,中国区域的梯度特性既为中国长期发展创造了波浪式的后劲和潜力,同时也延长了增长下排放和污染的过程,在大的规模治理难题得不到创新解决的情况下,雾霾等同类问题将会长期存在,发展越快,问题爆发得越激烈。

  吴晓波、郑永年和吴稼祥在其各自的书中将大国规模治理的首要难题归结于“发展”(或“活力”)和“稳定”的关系,事实上这是对中国历史的描述。在现代工业社会,“经济建设”和“生态文明建设”的关系同样也是难题,而且这个难题是世界性的难题,发达国家并未完整地走出这条路,没有经验可供借鉴。那么这个难题的“出口”在哪里,我希望是在中国,而且是在中国的西部。中国当前的现代化进程已经累积了相当的资本、人才和治理经验,具备在大一统的国家内部地区间实现差异化发展和选择性集权来实现共同富裕的条件。而在当前的全球治理中因为主权国家边界的存在,国与国之间的再分配极为有限,同时对于大国而言,弱化经济职能的差异化发展则意味着国家安全和稳定的威胁。真正破解这个难题,无疑是中国作为大国为全球治理和生态文明发展做出的巨大的制度性贡献。