中国环保NGO争议中快速发展 面临注册无门窘境

2011-5-07 11:08 来源: 法制日报
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  眼下,在国内,环保NGO组织也就是环保社会组织是各类社会组织中发展最快、数量最多而备受关注。但因存在注册无门、资金使用状况不透明等问题,环保NGO组织在快速发展的同时也饱受诟病。

  关于环保NGO组织的发展,环境保护部在今年出台《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》。在指导意见里,环保部提出,将加强政策扶持力度,改善环保社会组织发展的外部环境。

  注册无门沦为“非法组织”

  没有合法身份一直是困扰环保NGO组织的一个大问题。

  据中华环保联会发布的《中国环保NGO蓝皮书》,截止到2008年10月,全国共有环保民间组织3539家,其中由政府发起成立的环保组织1309家,学校社团组织1382家,草根的环保组织有508家,国际环保组织驻中国的机构有90家。

  事实上,这些环保NGO组织绝大多数都面临注册难的问题。中华环保联合会曾对2768家环保NGO组织身份进行调查,调查结果显示,2768家环保NGO组织中,在各级民政部门注册登记率仅为23.3%。据清华大学专门从事中国NGO研究的邓国胜教授调查,52%的环保NGO提出,他们最大的愿望是希望降低登记注册门槛。

  而此前,中国政法大学环境资源法研究和服务中心(以下简称中心)曾发布“NGO(非政府的民间组织)以法律手段推动环境治理调研报告”。这份报告认为,目前,我国民间环保组织的发展大概有两种途径,一种是自上而下的发展模式,这种民间组织大多具有政府背景,且有合法的法律地位;另一种则是自下而上的发展模式,人们习惯将其称之为“草根”NGO。

  中心有关负责人告诉《法制日报》记者,目前,“草根”NGO很难取得合法的身份。其中主要原因是,目前我国实行的双重审批制度。

  据这位负责人介绍,一个民间环保组织在登记注册的时候,既需要业务主管单位的审批,也需要行政主管单位的审批,这就是所谓的双重审批制度。而这种双重审批制度是导致民间环保组织“注册无门”的根本原因,并最终导致“草根”民间环保组织处于非法状态。

  中心有关负责人认为,合法地位的缺失是民间环保组织运用法律手段进行环境治理所面临的挑战之一。由于不具备合法的地位,导致民间环保组织组织制度不健全,也在很大程度上削减了民间环保组织在环境治理中作用的发挥。

  环保NGO组织的经费何来

  在人民网近期召开的“新形势下公众如何参与环保”论坛上,参会的环保NGO组织被问到了“钱是哪来的”问题。其中包括,怎么申请项目?怎么样用这些钱?用到什么地方去?等等。

  与钱有关的问题可以说是触动了环保NGO组织最敏感的神经。

  “资金问题是最敏感的问题。”据一位媒体记者透露,在她采访的所有环保NGO组织中,没有一个组织能够完完全全地、非常透明地回答“钱”的问题。其在网上公布的数据也不都是真实的。

  这位媒体人士认为,不愿意公开资金问题是环保NGO组织所处的外部环境导致的。

  “有的NGO组织,他们在网页上能公布自己的账,包括收入的情况和支出的情况,但是这些账都是事先做好的。”这位媒体人士说,有些内容是不会公开的。不公开的原因就在于,中国大多数NGO组织都接受过国外的资金。

  这位媒体人士说,她调查过40家环保NGO组织,都遇到类似的问题。她认为,如果不是这个原因,环保NGO组织不会不愿意公开“钱”的问题。

  由此,也引发了一种质疑声音:谁来监管环保NGO组织的资金使用?据一位环保NGO组织的从业人员透露,目前是没有人来监管。“当然民间组织也不会跟政府说,我这儿有一笔钱,你来帮我看看是不是正当的?”这位人士说,通常环保NGO也不敢这样做。

  专家称NGO生存状况需改善

  “很多资金是带着要求来的,必须专项使用,不允许买硬件,不允许买办公用品。”据环保NGO从业者透露,一些环保NGO组织特别是地方上的环保NGO组织即使得到国外的一些资金,但大多也都面临着生存困境。

  据他介绍,特别是刚刚成立一两年的环保NGO组织,很多连基本的硬件都没有,比如办公场所、电脑,环保NGO组织人员的工资等等。

  这位从业人员透露,为解决这些问题,有些环保NGO组织不得不在外援定向资金里扣出一部分。“如果说这是造假,也实在是一种无奈。”这位环保NGO从业者说,把这些定向资金挪用别的开销,并不是个别现象。

  “给我们找点票吧。”这位环保NGO从业者说,环保NGO组织的很多开销,包括人员工资,一定要写成成本,有的时候还要把它转化成差旅费,“本来是工资或者是其他的劳务费用,但是要转化成其他的费用,所以,要不停地找很多不同的票往里面添。”这位人员透露,直到现在,一些环保NGO组织仍在采用这样的做法。

  “那不是假发票,是真的假发票,确实不是真实发生的费用,但是它一定是真的发票。”这位环保NGO从业者说。

  面对环保NGO从业人员的坦陈,邓国胜用“爆炸性的新闻”来形容他的感觉。

  “NGO的人勇敢地站出来说真话,说为什么做假账,因为我们被逼做假账。”邓国胜说,至少有3个方面都充当了“逼迫者”,一个是资助方,一个是捐助者,一个是税务部门。

  邓国胜认为,应该让资助方认识到NGO,特别是草根NGO,他们需要生存和发展,他们需要有人工的费用,需要有硬件的设备,需要有办公场所和费用等等。邓国胜建议,资助者在资助环保NGO开展活动时,也要给予一定的、适当的比例资金用于管理费。

  环保部提出NGO需要培育

  据有关部门透露,仅美国和加拿大这两个国家每年向中国NGO组织投入的资金多达6.5亿美金(其中包括以基金会的名义进来的资金),而且还在逐年加大。

  “我们的目光不能全放到国际上去。因为现在国际上对中国的援助越来越少,更多的援助会给非洲、南亚这些地区的国家。”一名环保NGO从业人员说,草根环保组织应该学会向朋友、企业筹措资金。

  邓国胜则建议,环保NGO组织应该更多地通过向政府部门购买服务来解决部分生存问题。

  据邓国胜介绍,国家“十二五”规划纲要里,对发挥社会组织的作用也是前所未有的重视。“国家‘十一五’规划,关于社会组织就是一段话,‘十二五’规划是整个一章。”邓国胜说,从中也可以看到,政府对未来发挥社会组织在环境保护、各个方面的作用非常重视。

  就环境保护部出台的指导意见,邓国胜表示,这是我国改革开放以来,中央各职能部门中出台的第一部关于培育环保NGO组织的政府文件。

  指导意见明确提出,加强政策扶持力度,改善环保社会组织发展的外部环境。其中包括,要求各级环保部门要解放思想,高度重视环保社会组织的发展和管理,进一步转变思想观念,努力为环保社会组织的公益活动提供力所能及的支持;各级环保部门在制定政策、进行行政处罚和行政许可时,应通过各种形式听取环保社会组织的意见与建议,自觉接受环保社会组织的咨询和监督等。

  邓国胜认为,目前,中国NGO组织包括环保NGO组织毕竟刚刚起步,自律性不足、公信力不够,能力也相对不是很高是其发展过程中亟待克服的问题。

  环境保护部宣教司副司长贾峰在接受记者采访时则提出,希望环保NGO组织依法行动,加强自律。他期望,通过法律的完善来推动环保社会团体的健康有序发展。