环境法学专家认为:环保部应该起诉紫金矿业

2010-10-11 14:38 来源: 法制日报
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  紫金矿业被开出“天价”罚单,环境法学专家认为,此举乃属于环境行政行为的范畴。他们呼吁,行政处罚不应取代依法处理。

  956万元,由福建省环保厅对紫金矿业开出的建国以来环境污染的最大罚单,在环境法学家看来,它仍没有跳出行政处罚的层面。无论是北京大学的著名环境法学家汪劲,还是中国政法大学的环境法学者王灿发,10月10日在接受《法制日报》记者采访时,均表示出了这样的担忧。汪劲直言:“相关环保部门对紫金矿业的处罚事实上只停留在行政与政治方式解决层面,而非完全运用法治手段解决的结果。”

  汪劲与王灿发均表示,对于紫金矿业的污染问题,无论是环保部还是福建省环保厅都有权提出公益诉讼,通过诉讼,责令紫金矿业支付由其污染行为所造成的用于修复环境的所有费用。

  两位环境法学家告诉《法制日报》记者,8月下旬,最高人民法院发出的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(以下简称《意见》)已经明确提出,环保部门可以代表国家向污染者提出损害赔偿诉讼。这实际上从司法程序上为环保部门扫除了以往可能存在的诉讼资格不适格的障碍。

  处罚紫金矿业至今未真正运用法治手段

  10月8日,福建省环保厅在其官方网站上公开了对紫金矿业的处罚结果―――罚款人民币956.3130万元(以下简称956万元)。福建省环保厅称,956万元罚款是依据水污染防治法中关于“对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。”

  此罚款数额一经公开立即引来关注,有媒体惊呼这是“中国环境执法里程碑”,“福建省环保厅给了我们一个惊喜”。福建省环保厅开出的这张建国以来环境违法的最大罚单也令10月8日的A股市场上感觉“利空出尽”,至下午收盘时,紫金矿业死死封住涨停。

  此时,媒体仿佛如梦初醒,质疑声四起。

  对于956万元“天价”罚单,环境法学家认为,它不过是一种行政处罚的结果,并不是运用法治手段之后的最终处理结果。

  “无论是四川省的沱江污染案,还是松花江污染案,事实上,在重大水污染问题的处理上,我们采用得更多的是行政和政治手段而非法治手段。”汪劲告诉本报记者,国家有关部门在处理这些重大水污染事件时,手法是惊人的一致。“不外乎这么几步,开始一般都是企业隐瞒或者默契地与地方政府部门一同向上隐瞒,它们的理由往往是堂而皇之的―――为了"维稳"需要;尔后是想办法将大事化小、小事化了;若有损害发生的话,他们就拿出不足以弥补损失的一点钱封住被害人的口并借用公权力对被害人提出非常苛刻的要求;第三步是政府部门启动调查,最后再通过行政处罚的方式结案。而有关赔偿问题,则要求当事人不通过司法途径解决,即使当事人提起诉讼,地方法院也不予以受理。最后就是找出几个责任人,或通过行政处分、或通过刑事制裁解决了事。如果被害人不依不饶继续提出诉求的话,就通过政治方式予以解决。”汪劲说。

  汪劲说,在每一个大的水污染事件发生后,基本是以行政处罚作为最终的处理结果,只有沱江污染案是个例外(主要责任人被依法追究了刑事责任)。汪劲认为,这种行政处罚的结果仍没有跳出“政治手段”的范畴,他告诉《法制日报》记者,对于重大污染事件,“可以说,我们还从未启用过实质意义的法治手段。”即使在去年江苏发生的盐城水污染事件的处理结果也是追究刑事责任了事,我们没有看到任何对污染被害人的救济或者对国家财产损害的补偿。

  对于目前通行的重大污染问题,最终都是行政处罚了事的做法,王灿发也表示出了忧虑。他告诉《法制日报》记者,10月8日,紫金矿业股票之所以涨停,就是看到了福建省环保厅对紫金矿业开出了956万元的罚单,“按照以往对重大污染事件的处罚方式,对于紫金矿业的处罚就算终结了。”王灿发说,这种行政处罚了事的处置方式,在股市的反应必然是“利空出尽”。

  行政处罚后仍可启用法治手段

  尽管福建省环保厅作出了对紫金矿业行政处罚,但是,汪劲认为,对于紫金矿业的行政处罚处理远没有到达结束的阶段。他认为,在作出行政处罚后,仍然还有法律的其他救济和制裁手段可以适用。

  “关键要看,有没有部门或被害人对紫金矿业提起诉讼。”汪劲告诉记者,对紫金矿业提起诉讼的主体既可以是政府部门,包括环保部门、国土资源部门、水利部门以及地方政府,同时,也可以是污染受害者或者因股票下跌造成损失的股东们。

  至于提起诉讼的法律依据,汪劲说,就目前我国的法律规定完全可以支持这些诉讼。“司法上已经没有障碍,特别是最高法院《意见》实施后,环保部门被从法律上赋予了可以代表国家进行赔偿诉讼的权利。”汪劲说,按照最高法院的《意见》规定,无论是福建省环保厅还是环保部都可以代表国家行使公益的权利。此外,许多地方曾经有检察机关代表国家向污染者提起诉讼的先例,这种方式同样可以适用于本案。

  他告诉《法制日报》记者,由于汀江是跨省河流,根据报道,下游的广东省已经受到了污染损害。因此,环保部也可以代表国家就汀江水污染造成的河流损害提起赔偿诉讼。

  就紫金矿业的诉讼问题,汪劲说,如果环保部门或是地方政府提起诉讼胜诉的可能性非常大,“紫金矿业污染事件出来后,环保部门与政府部门都参与了事件的调查,大量的第一手证据都掌握在他们手里。”汪劲表示,仅10月8日,福建省环保厅公开的对紫金矿业的行政处罚决定书,就公开了17份证据。

  但是,汪劲对于环保部门起诉的难点也进行了分析。他认为,福建省环保厅在处理紫金矿业时,已公开表示,将责令紫金矿业进行环境治理。“而提出诉讼的目的也不外乎是,请求法院责令紫金矿业拿出足够的资金进行环境污染治理修复环境。”汪劲认为,这很可能是环保部门最终不起诉紫金矿业的理由。但是,环保部门仅仅在处罚决定中作出责令治理和恢复原状是远远不够的。中国环保法律的大量事例表明,环保部门作出限期治理决定的最终结果是企业治理时间的遥遥无期。尽管水污染防治法规定期限只有一年,但我们从未看到过因超过一年的治理期限而未治理的企业被地方政府关闭的事例。所以,媒体和公众应当把注意力放在这个治理是如何进行的、效果如何,到底紫金矿业为此付出了多大的代价?

  令汪劲担心的是,这种处理的结果最终为紫金矿业的污染治理埋单的仍然是纳税人。“按照以往类似事件的处理方式,往往都是国家或者地方出台一个多少年期的治理规定,比如"汀江五年或者十年治理规划",在这个规定里,规定一笔款项用于汀江污染治理。”汪劲说,以往这一大笔钱也不都是企业出,而通常是“政府、企业等几方出资,政府的资金哪来的,还不是纳税人的钱。”汪劲说,这种处置方式最终还是没有走出政治解决的层面。

  据汪劲介绍,最高法院出台的《意见》除了规定环保部门可以提起公益诉讼外,还提出,“各级人民法院要依法受理各类因环境污染引起的损害赔偿纠纷案件,正确适用环境侵权案件举证责任分配规则,准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系,确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿。”汪劲认为,按照《意见》的这一规定,紫金矿业的污染受害者也完全可以提起诉讼。

  “在行政处罚后,对紫金矿业污染问题,最终能不能提起诉讼是对能否采用法治手段来处罚紫金矿业污染问题的一个试金石。”汪劲说,他非常期望看到,紫金矿业的污染问题最终通过法治手段也即是司法手段来解决。

  王灿发向记者透露,紫金矿业污染案公开后,曾有污染受害者到他所担任主任的中国政法大学污染受害者法律帮助中心就污染损害赔偿问题进行咨询。他表示,到目前为止,这些污染受害者并不期望通过诉讼来索取污染损害赔偿,“他们怕打官司,还是希望通过行政手段拿到赔偿。”王灿发说,如果有污染受害者表示愿意起诉紫金矿业,他们会全力支持受害者诉讼。

  “英国石油公司为墨西哥湾污染已成立了200亿美元的赔偿基金,而我们为什么就不能通过法律手段来迫使污染企业拿出足够资金来修复、治理其污染所造成的后果呢?”环境法学专家认为,通过诉讼的方式完全可以达到令紫金矿业拿出与其污染后果对等的基金的目的。“有没有部门或者个人出来起诉是问题的关键。”环境法学家说。