中国式减排:“十一五”环保大考提前交合格答卷

2010-11-15 09:18 来源: 中国青年报
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  编者按“十一五”规划中确定的节能减排任务提前完成,相当于过去5年间,全国节约了6亿吨标准煤、减排15亿吨二氧化碳。这也是中国作为一个负责任的大国对世界的贡献。

  将近5年的时间里,一场以低碳为手段的减排行动正在中国展开。可我们也必须看到,近期仍有重大环境污染事件不断发生。这背后折射的是,高能耗、高排放的工业,仍然是一些地区的经济增长方式的支撑;低碳、低排放的模式,还未站到经济舞台的中央。

  “低碳环保”不只是党和政府的事,而是人人有责。尤其是主流媒体,有责任告诉公众“低碳环保”的价值,以及国家推行经济发展模式转型的重大意义,并面向公众,特别是青年,推广低碳节能的生活方式,支持低碳节能的产品和生产工艺,以此实现经济发展模式的转型,实现可持续发展。

  2010年11月11日,一场别具一格的论坛——中国2010企业创新年会暨低碳经济发展高峰论坛拉开帷幕,十几家中央主流媒体的老总,对倡导低碳环保进行了一次集体参与。他们以独特的视角,关注着中国式减排路径。他们与到场的政府官员、学者一起讨论,传播低碳减排理念,倡导公众应用环保产品、关注环保技术。

  此次活动由中国青年报社、《经济》杂志社联合举办,人民日报、新华社、光明日报、经济日报、中央电视台、科技日报、工人日报、中国妇女报、法制日报、中国质量报、中华工商时报以及中国经营报等中央各大媒体的老总,分别出任此次论坛的专家委员会委员,希望新闻媒体的加入和深度参与,能唤起全民的环保、减排意识。

  2010年11月11日,中国2010企业创新年会暨低碳经济发展高峰论坛上,十几家中央主流媒体的老总,与到场的政府官员、学者一起讨论、倡导低碳环保生活。

  “十一五”的环保大考提前交出了合格的答卷:规划中确立的二氧化硫减排任务提前一年完成,COD(水中污染物)的减排提前半年完成,这也是我国首次五年规划中的环保目标。对这样的成绩,环保部一直低调,只是临近“十一五”的尾声,才陆续发出消息。因为在环保部有关负责人看来,我国环境污染严重的局面尚未得到彻底扭转,“十二五”期间还将继续实行非常严格的节能减排措施。

  环境问题已成社会发展短板

  以往的五年计划中,也曾确立过环保减排的目标,却从未完成过。所以,在制定“十一五”规划时,就有专家提出,要把环保目标确立为和计划生育指标一样必须完成的约束性指标。

  有业界人士回忆说,全国人民代表大会审议通过“十一五”规划时,温家宝总理曾表示,这一个五年规划中的环保目标再完成不了的话,没有办法向人民交代。

  在业界看来,环保指标被列为约束性指标的背景是,在我国,环境问题已经成为社会发展体系中的短板。

  经常被专家们引用的数据是:2005年,我国国内生产总值仅占世界的5.5%%,却消耗了世界54%%的水泥、30%%的钢铁和15%%的能源;单位GDP主要污染物排放量是发达国家的8至9倍。巨大的消耗背后,是巨大的污染排放量。而巨大的排放量背后,是日益增加的环境污染事件和污染纠纷。按照环保部的说法是,我国已经进入环境事故高发期。

  决策层也有这样的共识:我国用30年时间,走过了发达国家上百年的工业化、城镇化道路,总体进入小康水平,但经济发展也付出了较大的代价,如果不加快调整结构、转变增长方式,资源支撑不住,环境容纳不下,社会承受不起,经济发展难以为继。与这样的共识相对应的是,我国的经济社会发展思路发生了几次转变,从“多快好省”到“以经济建设为中心”,再到“经济发展又快又好”,最终变为“又好又快”,为实现“十一五”减排目标提供了可能。

  中国式的减排路线图

  虽然“十一五”污染减排任务提前完成了,但在开局的第一年,由于经济发展方式的巨大惯性、思想认识的差距,减排工作进度赶不上经济增速,全国的污染物排放不降反升。对环保部门来说,那一年的压力极大,在总理的政府工作报告中,坦承了这一信息。

  面对严峻的减排形势,2007年“两会”期间,温家宝总理郑重地指出,两个约束性指标是一件十分严肃的事情,不能改变,必须坚定不移地去实现。

  与当时环保总局挠头的局面不同,一些地方欢天喜地——有的省自己算出的减排指标,甚至头一年就完成了整个“十一五”减排任务的百分之七八十。在环保部门看来,这些数据是靠不住的,因为高耗能、高污染的经济增长方式并没有调整。再有,相应的治理工程并没有大规模上马。不仅在数据上,在观念上,地方与中央也出现了错位。

  在中央层面,2007年加快了推进减排的步伐。当年4月25日,国务院召开常务会议,决定成立国务院节能减排工作领导小组,由温家宝总理任组长。两天后,国务院召开全国节能减排工作电视电话会议,全面部署节能减排工作。一个月后,原国家环保总局代表国务院与个各省区市签订了完成减排任务的责任状,省一级地方政府承诺完成“十一五”规划中的约束性指标。

  在剩下的4年里,要完成5年的任务,必须有一系列的制度作保障。在2007年,原环保总局和国家发改委、国家统计局联合设计了一套关于节能和减排的监测、统计和考核办法,算起来有6份文件。目的就是要防止节能减排中出现数字掺水,也再次提醒地方官员不能把这两项约束性指标当成软任务。因为在考核办法中已经提到,要考虑把减排完成情况通报当地组织部门。

  在发布这批文件时,原国家环保总局副局长张力军曾说,国家层面出台节能减排监测、统计、考核等硬制度的背景是,当前减排面临的形势依然十分严峻,离完成“十一五”目标还有很大的差距,一些地方仍存在认识不到位、责任不明确、措施不到位、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。

  在2007年的一次发布会上,曾有记者问张力军:“听说,减排完成情况将与地方长官政绩挂钩?”张力军回答,在一些地方,已经有了这样的尝试,完不成减排任务的官员“就地免职”,环保部门支持这样的做法。

  仔细研究国家发布的关于减排的考核制度不难看出,对地方的考核不再是纸上谈兵。这份由13条措施构成的考核办法,有很细的奖惩措施。比如,从2007年起,未通过年度考核的省级政府部门,必须在1个月内向国务院作出书面报告,提出限期整改工作措施。同时,考核结果在报经国务院审定后,交由干部主管部门,依照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定,作为对各地政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和“一票否决”制。

  对完不成减排任务的地区,惩罚还未止步。按照考核办法,原环保总局要暂停这些地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批,撤销国家授予该地区的环境保护或环境治理方面的荣誉称号;领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号。

  如果继续整改还得不到通过,或者因工作不力造成重大社会影响的,监察部门还将按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》追究该地区有关责任人员的责任。

  一系列强硬措施带来的效果是,我国污染减排出现了拐点。2007年,我国首次实现了两项考核污染物的双下降。

  减排没有退路

  2007年原国家环保总局细化了措施,把主要污染物削减2%作为年度约束性指标,把占全国主要污染物工业排放负荷65%的污染源和城市污水处理厂确定为国控重点污染源。同时,将10%的目标量化为削减二氧化硫673万吨、化学需氧量571万吨,分别落实到结构减排、工程减排和管理减排上。

  一些地方的主要领导也开始亲自抓污染减排,甚至立下了“军令状”。时任甘肃省省长徐守盛在国务院新闻办举行的一次新闻发布会上说,国务院下达的节能减排任务和指标是必须要完成的,完不成我就引咎辞职。

  环保部门调查发现,在中央一系列政策出台后,大部分地区,从省到市、县,各级政府都成立了节能减排工作领导小组,制订总量控制计划,层层分解任务,确定重点减排单位,安排财政资金支持企业淘汰落后产能和重点治污项目建设,污染减排的合力逐步加大。

  虽然2007年出现了“拐点”,但减排幅度有限,后3年的减排压力十分巨大。2008年是减排攻坚之年,这一年,环保部门强化执法监督、责任考核、减排核查等手段,严格环境准入,从源头控制新增污染源。当年,环境保护部对总投资4737亿元的156个“两高一资”项目不予受理、审批或暂缓审批;对治污工程建设缓慢、环境违法问题突出的地区和企业实施区域限批。

  但是,从2008年下半年开始,国际金融危机不期而至,面对不断下滑的经济数据,保增长迅速越升成为头等大事,污染减排再次遭遇新问题、新挑战。

  “两高一资”项目要不要从严控制?淘汰落后产能要不要按计划进行?尽管一些“两高一资”企业因危机影响而停产关闭,客观上带来了污染物的减少,但是,一个更大的隐患正在潜伏着。污染减排的投入可能会减少,环境监管力度会减弱,一些重污染项目会以保增长的名义死灰复燃。

  2008年11月,在中国环境与发展国际合作委员会年会上,面对中外专家,温家宝总理强调,在应对国际金融危机中,节能减排和环境保护不能放松,保持经济增长绝不能以牺牲环境为代价。

  2008年年末,国务院制定了投资高达4万亿元的经济刺激计划,节能减排和生态保护成为新增投资的重要领域。2008年,我国减排任务完成进度首次赶上了时间进度,两项主要污染物与2005年相比下降8.95%和6.61%。2009年、2010年的污染减排力度呈惯性继续加大,最终提前完成了五年规划中的减排目标。