PM2.5首入十三五规划 助力环境质量约束性指标落地
今年全国两会的重要议题之一就是审议“十三五”规划纲要（草案）。这一草案首次写入PM2.5等环境质量指标。纲要草案提出，今后5年，单位国内生产总值用水量、能耗、二氧化碳排放量分别下降23%、15%、18%，森林覆盖率达到23.04%，还提出地级及以上城市空气质量优良天数超过80%、地表水质量达到或好于Ⅲ类水比例超过70%等目标。
大气、水两类环境质量指标首次纳入作为生态环境保护领域的约束性指标，这是一个重大信号，具有划时代特殊意义，标志着我国生态环境保护重点与方向的战略调整，指明了“十三五”生态环境保护工作的核心与方向。当前，要深刻理解、认真领会，并以此指导“十三五”生态环保工作。
环境质量纳入约束性指标符合环境治理的客观规律，是我国发展观的重大创新，具有历史必然性和战略性意义。
国际环境治理进程表明，大规模污染物排放量控制之后应转向环境质量目标控制。以日本为例，1955年前日本致力于污染源排放强度控制，1956年~1991年逐步过渡到环境质量和污染物排放强度并重，1992年后确定为保护生态环境和人体健康、建立可持续发展社会。美国、英国等发达国家上世纪70年代开始大幅控制二氧化硫排放量，上世纪90年代起转向以降低主要污染物浓度为导向的治理氮氧化物和VOC综合治理，用25年~30年左右的时间逐步实现环境质量全面改善。
我国自“九五”实施总量控制，“十一五”起实施污染物排放总量约束性控制，经过十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物减排成效明显，4项重点污染物的浓度进入下降通道，部分地区环境质量有所改善，这为环境质量管理创造了物质基础和基本条件。必须加强形势预判、把握规律，尽早、主动地改革转型，调整战略重点，围绕提高环境质量这一核心，坚持目标导向和问题导向，推动环境管理的系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平提升。
从规制、整治、征服自然到约束人的行为方式，这种发展方式的绿色转型，必须以环境质量目标约束性控制为抓手推动落实。长期以来，我国一些地方重发展、轻环保，发展硬、保护软，GDP考核的指挥棒导向作用过强，造成了发展的不平衡性、不可持续性。绿色发展理念提出的绿色富国绿色惠民、为人民提供更多的优质生态产品的要求，必须通过落实环境质量约束性要求来实现。约束性环境质量指标没有完成，GDP等预期性指标再抢眼也缺乏底色。“十三五”期间，资源环境民生方面的约束性指标数量增加、分量加重、占比提高，具体体现和落实了绿色发展理念，有利于全社会更好地统筹发展与保护、人与自然的关系，更加牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的思想，将生态环保由以往的制约因素转变为推动经济、社会、环境三者协调可持续发展的动力。
对环境质量目标进行约束性控制，表明了国家提高环境质量的坚强决心和坚定信心，体现了民心所向。
约束性指标属政府职责，代表着更多地提供优质生态产品的公共服务承诺。我国在《国民经济与社会发展“十一五”规划纲要》中首次将目标分为约束性指标和预期性指标。预期性指标主要依靠市场主体的自主行为来实现；约束性指标是政府在公共服务和涉及公共利益领域对有关部门提出的工作要求，是政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，必须实现、必须完成的指标，具有强烈的国家意志。
基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，环境质量约束性指标的提出，代表了政府向社会、向人民的庄严承诺。习近平总书记提出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，标志着政府从关注提供服务过渡到服务结果本身。治污减排是服务、是手段，而把环境质量即治污减排的结果作为目标，标志着政府环境管理思路与定位的重大转变。
环境质量纳入约束性指标体现了生态环境质量总体改善的目标要求，体现质量倒逼。长期以来，我国生态环境质量一直处于“局部改善、整体恶化”的态势。党的十八届五中全会提出要实现“生态环境质量总体改善”目标，对全国尺度、大范围、多要素环境质量改善程度提出明确要求，就是从稳中趋好、变局部改善为总体性改善，这就要求做到改善领域要全面、改善程度要明显、改善成果要惠益大多数群众。具体而言，“生态环境质量总体改善”的基本要求是环境质量只能变好、不能变差、不能退步；基本表现是主要环境质量指标有所好转，一些关注度高、影响范围大的突出环境问题（如雾霾、城市黑臭水体）等得到基本解决，一些污染严重的地区环境质量明显改善，一些代表性区域率先达标。对环境质量实施约束性控制，就是在具体指标上落实总体改善要求，表明了党和政府提高环境质量的决心，是向污染宣战的战役目标导向。
环境质量指标具有可评价性和可感知属性，可以满足全面小康社会的环境要求，符合老百姓环境期盼。群众关注的主要是环境治理的结果而非过程，要主动适应这种社会公众诉求。应该看到，具有效果评价意义的环境质量指标的提出，使“生态环境总体改善”总体目标进一步具体化、形象化、生活化。这就要求各级政府必须用硬措施应对硬挑战，抓出一批人民群众看得见、摸得着、能受益的环境治理成果。
环境质量纳入约束性指标只是一个起步，更重要的是有约有束、有商有量地强化落实地方政府负责的刚性要求，构建环境质量管理的机制体制政策制度体系。
一是构建以环境质量为核心的环境目标管理模式。“十三五”期间，生态环保目标设计上要体现《规划纲要》中环境质量的刚性约束要求，建立以环境质量为核心的目标指标体系。在国家“十三五”生态环境保护规划研究编制的同时，就要同步考虑水、气的约束性指标的落地、落实、落细问题。实施质量目标的年度和省市分解，实现可监测、可分解、可统计、可评估、可考核。要兼顾2015年基数、气象水文边界条件的变化等因素，科学合理地将“国家与社会公开约定”的各项质量改善约束性目标落实到各省、各区域、各流域、各城市、各控制单元，形成约束性的指标目标集。目前不少省市并没有将环境质量纳入约束性控制，重点流域、首批实施新环境空气质量监测的74个城市外的不少地方，环境质量目标管理的基础相对比较薄弱，需要大力推动。
二是上下结合实施环境质量清单式管理。与过去的总量目标较多实施自上而下的管理方式不同，由于我国环境质量具有区域分化的特征，因此，提高环境质量工作具有差异性和自下而上的特征。“十三五”期间，要“上下协商互动”，以“好差两头”、“大小并重”、远近结合、可行可达、分级管理、公众参与等原则，将公众最希望解决的环境问题列入清单，质量改善要求落地，制定工作重点、治理进程、阶段目标，确定量化要求，进行总量质量模拟响应分析，实施网格化监管。
三是实施质量目标国家考核、国家监测。以环境质量为核心的监测、考核和评估体系，以及相关的机制体制尚未完全建立，需要抓紧推动。环境质量约束性控制，实际上强调的是地方政府的环境质量责任，这是环保法最基本的精神，也与党政同责、一岗双责一脉相承。按照《生态环境监测网络建设方案》要求，要重构环境监测监管体系，上收环境质量考核监测事权，增强环境监管的统一性、权威性和有效性，重点将国家大气、水、土壤、生态环境质量监测网建设、运行维护事权全部上收到中央本级，确保数据真实有效，确保环境质量监测的数据有约束力，做实环境质量监督考核。
四是实施系统治理和精准治理，提高治理实效。进行系统管理，就是要统筹结构优化、污染治理、总量控制、达标排放、生态保护等举措，运用多种手段进行综合治理，实施多污染物协同控制，谋划实施一批重大工程、重大项目和重大政策。治污减排要在各领域响应改善质量的要求，从过程控制的角度，强化专项治理、优化制度、突出重点领域、落实重大工程。必须由地方政府根据地方差异化情况提出有针对性、有效性的措施，一区一策科学施治，排污单位要遵从质量改善差异化要求，强调精准治理、精准发力。
五是实施质量目标的监督考核和问责。已经出台的“大气十条”、“水十条”，以及即将出台的“土十条”，核心思想就是提高环境质量，其配套的考核办法体现了质量约束的思想。“大气十条”空气质量改善目标完成情况考核指标，终期考核实施质量改善绩效“一票否决”，同时以环境质量排名的方式落实城市政府职责，引导社会监督，督促地方政府履责。以三个“十条”的出台和实施为基础，完善环境质量目标考核问责机制，改革完善环境治理基础制度，转变环境保护部门角色，从“督企”转向“督政”，对环境质量未达到约束性要求的，应有系统的罚则，并与生态补偿资金、实施财政奖惩等挂钩，建立调动地方改善环境质量积极性、主动性的政策机制。
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