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政府采购新规条例“读秒” 国货保护亟待设防护

2010.2.10

　　2010年2月5日，是国务院法制办就《政府采购法实施条例》(征求意见稿)(以下简称“条例”)向全社会征求意见的截止日期，之后，如果没有特别的问题，这部承载每年数千亿元政府采购规范任务的法规已进入诞生通道。

　　《政府采购法》实施已近8年，在实践中出现了层出不穷的新问题，上月国务院法制办终于出台了相关的配套实施细则——《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》。而“条例”出台之前，中国与《WTO政府采购协定》(以下简称WTOGPA)成员方的谈判也已经启动。在WTOGPA背景下，“国货”保护成为一个无法回避的问题。

　　刺激政策促成的“ 国货”年

　　“国货问题成为焦点不是偶然的，去年是世界各国讨论政府采购‘国货’问题最热闹的一年。”曾担任中央国家机关政府采购中心顾问的北京辽海律师事务所主任合伙人律师谷辽海说。

　　自2008年金融危机爆发以来，全球经济陷入低迷之中。各国先后推出了经济刺激方案，而政府采购自然就成为主角。

　　为振兴经济，解决大量失业的社会问题，美国众议院于2009年1月28日通过了奥巴马政府提出的新经济刺激计划，其中有“购买美国产品” 的条款，即：所有在振兴经济配套的赞助下展开的公共工程建设项目，要获得经济刺激计划的资金支持，除了法定例外情形，只能采购美国本土生产的铁、钢和制成品。

　　“购买美国产品”条款，经过诸多媒体披露后，引起世界各国的广泛关注，欧盟、加拿大、日本等WTOGPA的成员先后对美国的贸易保护主义提出了强烈质疑。我国商务部也提出了强烈的质疑，认为这是典型的歧视性的贸易保护主义做法。

　　而在2009年12月，日美欧34个经济团体联合抗议我国拟对进入《政府采购自主创新产品目录》产品在政府采购活动中进行扶持的有关政策。

　　“条例”出台之时，中国与WTOGPA成员方的谈判也已经启动。WTOGPA是WTO一项多边协定，目标是促进参加方开放政府采购市场，扩大国际贸易。早在2007年12月28日，中国就向WTO递交了加入WTOGPA谈判的初步出价清单，意味着中国与WTOGPA成员方的谈判由此启动。这是继加入WTO后，我国在对外经贸领域开展的又一项重大谈判。

　　谷辽海认为，从国际上实行政府采购制度的国家来看，没有一个国家的政府采购市场是完全开放的。谷辽海介绍说，在关税贸易总协定诞生的时候，最终还是没有通过《WTO政府采购协定》。按照《1947年关税与贸易总协定》、《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》、《WTO服务贸易总协定》的有关规定， WTOGPA不属于强制性的多边协定，系自愿性签署的诸边协定，倘若没有加入该协定，即便是关贸总协定或者WTO成员，在政府采购领域也可以有本国公共政策的特殊保护措施，歧视他国供应商和产品而给予本国产品和供应商优惠政策均不属于违法。

　　曾有媒体报道，尽管我国政府采购市场的实际开放度仅约15%，但在政府采购中，外国供应商却已经几乎垄断了电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、洗涤用品、碳酸饮料和一部分家用电器等。

　　“美国虽然是WTOGPA成员，至今仍然有特殊的保护本国产品和供应商的政府采购公共政策，尽管如此，美国并没有排除指定国家即WTOGPA成员的产品和供应商。”谷辽海说。

　　2009年，美国出台了7870亿美元的经济刺激方案，其中就有 “购买美国货”条款。即该经济刺激法案中的“购买美国货”条款只限于政府采购，而且各国普遍都有类似的“政府采购法”。

　　而各国的《政府采购法》不尽相同，但基本上都倾向本国的产品，如《购买美国产品法》规定政府采购必须至少购买50%国内原材料和产品。澳大利亚对环境产品采购更严格，以国家安全、保护环境为由，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场。

　　根据美国运输部2008年的一份调查报告，联邦政府在高速公路方面的投资，每10亿美元就能够为美国民众解决3.5万名就业机会。

　　而在高速公路建设方面所需要的钢铁、建材、水泥、电缆、勘察、设计、规划、挖掘、爆破、施工、安装等各个行业的产品或服务的供应商，主要来自美国境内。这得益于《购买美国产品法》、《美国1979年的贸易协定法》、《联邦采购条例》等法律法规对本土产业的特殊保护。

　　外资供应商的超国民待遇

　　“现在的问题，不是贸易保护，而是对国货的保护不利。”谷辽海说。

　　自2008年11月，我国开始逐步实施“4万亿”拉动内需政策，投资集中安排在保障性安居工程、农村民生、农村基础设施、铁路、公路和机场等重大基础设施，医疗卫生、文化教育事业，生态环境工程，自主创新和结构调整等六个方面和灾后重建。

　　从国外来看，发达国家的政府采购制度有着庞大的法律体系和操作规程。而在国内，从中央到地方，各级政府采购部门常常感觉到无章可循。

　　“条例”的一大亮点是其增加了对国货的规定，增加了对本土产业进行保护的概念。不过，在专家看来，这还仅仅只是概况性的规定，还不能称之为是对“国货”明确、清楚、有效的界定。谷辽海就告诉记者，按照“条例”所称的“本国货物”，规定为中国境内生产，且国内生产成本超过一定比例的最终产品。但是由于立法层面上并未能揭示“国内生产成本”、“最终产品”等相关概念的内涵，给政府采购的供应商提供了不少打擦边球的机会。

　　在控制境外产品的范围和程序方面，拟议中的“条例”做出了初步的界定，即“对于需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的，可以采购中国境外的货物、工程和服务。”但一个重要的问题是，哪些本国货物、工程和服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，怎么样确定境外产品的范围,必须进行哪些有效的控制程序，“条例”规定还并不明确，也没通过例举立法的形式进行具体罗列。

　　一位不愿透露姓名的本土供应商就告诉笔者，目前我国国内与工程建设密切相关的工程物料、建材钢铁、机电设备、环保绿化等方面的采购需求，政府采购实践部门往往喜欢吸收国外的供应商或承包商参与，而具有本土国籍且很有实力的供应商通常还会遭遇歧视。如果没有强制性的法律法规或责任条款，那些擅长于钻研中国法律漏洞的国外供应商会依然享受政府采购大蛋糕所带来的种种优惠，并反过来增加公共采购政府部门寻租的机会及腐败的风险。

　　尽管我国还未加入WTOGPA，但中国政府采购市场的大门却是开放的，几乎没有对世界各国供应商实施有效限制，犹如一座未设防御的城市。

　　根据商务部统计，2008年我国机电设备产品通过国际招标采购的总金额是282亿美元，国外产品的中标率是80.5%。

　　谷辽海认为，这些公开招标采购的机电产品，大多是用财政性资金支付的，属于政府采购范畴。如果这282亿美元是国内供应商中标，至少可以解决我们国内近百万人的就业机会。这仅仅只是从就业机会考虑，如果用于保护本土的相关产业，必然会创造更大的价值。

政府采购国货

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