联合国气候峰会作用有限
2014年联合国气候峰会9月23日晚在纽约联合国总部闭幕。联合国气候峰会是应对气候变化规模最大的一次国际会议,也是2015年巴黎气候大会之前最重要的一次会议。与此前的气候变化谈判不同,此次峰会不涉及实质性谈判,更像是一次动员和倡议。尽管会议规模创历史之最,但是,由于只表达政治意愿不确定法律义务,峰会仍然具有不可避免的局限性。
重在政治意愿表达
此次在纽约召开的联合国气候峰会是继2009年哥本哈根气候峰会之后又一次大规模全球气候大会。参会者不仅包括各国领导人,还包括为数众多的跨国公司管理者及非政府组织代表。与此前雄心勃勃旨在达成有法律约束力的哥本哈根会议不同,此次纽约峰会一方面是为2015年气候变化新协议谈判凝聚政治推动力,另一方面是敦促各国积极采取措施应对气候变化。
根据会议成果文件,峰会就减排、动员资金和市场、碳定价、加强气候复原力和动员新伙伴联盟等五个方面勾画出全球愿景。参会各方作出的承诺包括:各国领导人同意采取大胆行动,减少排放、增强气候复原力,并在减少极端贫困和促进可持续发展的框架下进行,争取明年在巴黎就气候变化达成有意义的全球协定；各国领导人表示将对绿色气候基金予以大力支持；碳定价问题的解决得到大力支持；各国领导人同意加强和扩大非洲和加勒比地区的气候复原力的风险融资机制；在建立气候伙伴联盟方面的成果之一是发起了首个“全球农业联盟”,这将使全球5亿农民在2030年能够进行气候智能型务农。
由此可见,本次峰会重在政治意愿表达而非法律协议谈判。正是由于不涉及实质的义务履行,本次峰会被认为取得显著进展。然而,各方表态并不能等同于问题解决,导致气候变化谈判难有斩获的顽疾依旧存在。
利益冲突难以弥合
尽管本次峰会并未出现以往一些会议中的针锋相对、久拖不决甚至不欢而散等情形,但是,利益博弈乃至冲突仍然是气候大会不变的主旋律。
以美国为代表的发达国家强调所有国家共同承担减排义务。这实际是发达国家的一贯主张,即发展中国家的有害气体排放量远超发达国家,应当作出有法律约束力的承诺。印度、巴西、埃及等发展中国家则强调“共同但有区别责任”原则,指出发达国家在发展过程中造成严重污染,理应承担更多的义务,以此实现实质公平。发达国家对发展中国家能否真正履行减排义务始终怀疑,发展中国家则对发达国家承诺的资金和技术支持无法到位大失所望。两大阵营之间的矛盾所导致的互不信任严重影响到应对气候变化国际合作的效果。
此外,代表商业利益的跨国公司与代表公共利益的非政府组织之间也存在难以化解的冲突。作为本届峰会的成果之一,促进气候智能型农业的全球联盟一成立就遭到了一些非政府组织的强烈抨击,它们担心某些企业会利用该联盟生产转基因种子。另外,多数非政府组织仍然对石油企业作出的将在2020年确定并降低甲烷排放量的承诺表示怀疑,因为这些石油企业长期以来一直都对气候变化持否定态度。
不论是国家利益之间的对抗,还是商业利益与公共利益之间的冲突,应对气候变化始终绕不开经济发展与环境保护之间的紧张关系。发展往往是增强竞争力的必要手段,是实现利益最大化的当然途径；保护则可能限制发展,影响利润,降低经济指标。这就像高速前进的赛车,速度永远是终极追求,任何延缓速度的因素都会被最大限度地避免。这种紧张关系需要国际社会的共同努力来应对,而应对措施只有固化为有约束力的法律规则才能真正发挥作用。
气候协议效力缺失
目前,气候变化领域的国际公约普遍缺乏约束力。早在1992年通过的《联合国气候变化框架公约》就确立了共同但有区别责任原则,成为发展中国家所主张的发达国家承担更大责任的最重要依据。然而,由于这只是一项原则性规定且没有实施规则,发达国家很难受到有效约束。随后通过的《京都议定书》尽管将减排目标具体化,却遭到一些发达国家的“敬而远之”。继美国拒绝签署该议定书后,加拿大与俄罗斯先后退出了议定书或其确立的承诺期。旨在进一步明确和执行减排目标的《哥本哈根协议》也因争议过大最终成为一份没有法律约束力的文件。
从程序上讲,国际条约要对一国产生拘束力需满足一定条件,从签署到批准再到生效都要经历一个过程。仅仅签署并不一定立即产生条约义务,相关规定是否产生条约法上的效力还取决于国内有权机关是否批准。由于气候变化条约可能对国内相关产业造成实质影响,即使一国政府签署了该项条约,有权机关也可能迫于压力不批准,由此阻却了条约的法律约束力。另外,对于条约内容,缔约国还有提出保留的权利。这意味着即使该条约对缔约国生效,一旦提出保留,一些条款对其仍然无拘束力。
从结果上讲,气候变化条约的执行缺乏效力。联合国作为该领域最重要的国际组织承担的角色更多是协调者或者充其量是监督者,而非执行者。执行力的缺失使气候变化条约不得不沦为“软法”,对缔约国不履行条约义务的行为也无能为力。
总之,未来的气候博弈仍然会十分艰难。不论是今年年底的利马气候大会,还是明年旨在促成气候协议的巴黎气候大会,如何将政治意愿转化为有法律约束力的协议是能否取得实质成果的关键。
(作者单位:华东政法大学国际法学院)
