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基层处理突发环境事件能力亟待提升

2015.3.30

　　随着国民经济迅速发展、生产活动日益加快，突发环境事件的发生频率和影响损失也相应增加。突发环境事件是指在瞬间或者短时间内由于大量污染物质的排放、泄漏，对环境造成严重污染和破坏，给人民生命和国家财产造成重大损失的环境事件。主要包括核污染事故、剧毒农药和化学品的泄漏、扩散事故，易燃易爆物的泄漏、爆炸，海洋石油污染、废水大量超标排放导致的水质恶化等。

　　突发环境事件不同于一般环境污染事件，一般环境污染事件是可预测的、由于常规污染物排放导致的环境污染事件。而突发环境事件没有固定的排放方式与途径，产生方式多样，相对危害大，事件难以在短时间内得到控制，损失比一般污染严重。从成因上看，违反环境保护法规的经济社会活动、自然灾害，以及交通运输事故、安全生产事故，都会诱发突发环境事件。

　　突发环境事件在生产的各个环节都有可能发生，并且表现形式复杂，破坏程度不一。例如，突发水环境事件包括工矿企业污水大量超标排放、危险化学品储运过程逸散、泄漏事故、累积性环境污染突然暴发、放射性污染、恐怖投毒、水生态灾难等，其特点表现为突发性、扩散性、长期性和危害性，这些情况无不对人体健康和生命安全造成巨大威胁。而处理这些污染事故又必须快速、及时、全面、有效。因此，突发环境事件的监测、防范、控制、治理都比一般环境事件更为艰巨。

　　处理突发环境事件缺乏保障

　　突发环境事件往往来势凶猛、防不胜防，给人们的生命安全和国家财产造成重大损失。正因如此，世界各国特别是一些发达国家正投入越来越多的人力、物力和资金，完善突发环境事件预测预警与应急响应机制，防控突发环境事件。

　　经济高速发展时期，突发环境事件必然随着经济活动而加剧。环境污染事故种类多样，频次增加、程度加剧、损害加大。我们应提高对突发环境事件的综合防范能力，要坚持“兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同”的指导思想，切实做到未雨绸缪、防患于未然。灾害防治的基本对策是预防、避让和治理。预防是上策，一旦发生灾害事故，避让和治理都难免付出高昂代价。未雨绸缪、防患于未然、防胜于救都是健全防灾体系的重要论据。基层要采取积极有效的措施，把适当的资金投入到突发环境事件防控设施建设和体系建设上，最大限度地减少突发环境事件。

　　当前，基层处理突发环境事件中存在以下问题：

　　首先，基层应急设备投入和专项经费缺乏保障。由于突发环境事件的发生很难预测，即使经济发达地区的应急监测设备也不完善；另一方面，大型监测设备的维护和耗材也需要一定经费做保障。因此，基层应建立起健全隐患排查治理长效机制，保证资金和物力及时投入并发挥作用。

　　其次，基层对风险源的掌握情况和技术支撑严重滞后。目前，大多数地区的环境管理部门尚未建立起风险源信息数据库，因此，基层应当摸清本地区潜在风险源和已有风险源的各项情况，包括风险名称、地理位置、危险化学品数量、风险等级、突发环境事件类型及影响后果等信息，从而对突发环境事件的预防和处理提供有效的技术支撑。

　　第三，环境应急能力建设有待提高。近年来，从基层处置突发环境事件的方法和结果来看，基层仍然缺乏应对环境事件应急行动的保障能力，如公共预警和信息沟通能力、污染控制和抢险救援能力、公共参与和自救互救能力。另外，值得强调的是，按照主管负责的原则，基层主要负责人对突发环境事件的应对负全面领导责任。只有加强基层应急能力和执法能力，严格实行问责制度，突发环境事件才能够得到有效应对。

　　提升处置突发环境事件能力

　　笔者认为，基层处置突发环境事件应做好以下工作：

　　首先，紧急避险，有效启动应急预案。

　　无论是违反环境保护法规的经济、社会活动与行为，还是意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害，环境污染事故必然使环境受到污染，人体健康受到危害，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，社会经济与人民财产受到损失。紧急危险的状态下，为了保护国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他合法权利，首先要实施避险行为。紧急避险行为是否有效，关系到能否及时减轻环境突发事件造成的危害。所以紧急避险应当做到判断准确、指令果断、行动及时、程度妥当。反应迅速、争取时间、赢得主动是实施重大灾难救援的基本要求，为此，必须首先为了应对突发环境事件制定应急预案。

　　应急预案是指针对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。通常包括：应急组织、管理、指挥系统；综合协调、支持系统；备灾保障供应系统；工程救援保障系统；综合救援应急队伍等。

　　显然基层在应急预案中始终是具体行为的主体。突发环境事件发生后，应急预案的实施完全以基层为依托，现场处置必须以基层为操手，所有针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施最终均由基层落实。

　　无论是紧急避险，还是应急措施，现场处置方案应具体、简单、针对性强。应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制；相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到事故发生时能迅速反应、正确处置。比如，必要时能迅速说服事故涉及的部分单位、个人同意采取紧急避险行为；能迅速启动应急预案，组织备灾保障、工程救援、应急队伍等。

　　其次，依法行政，力求妥善处置。

　　突发环境事件的处置是指在紧急避险、现场应急措施落实滞后，对污染物种类和浓度、污染范围及其危害作出判断，尽快地消除污染物、限制污染范围扩大，以及减轻和消除污染危害所采取的后续措施。

　　对突发环境事件及时有效地处理处置，最大限度地减小对环境和人身的危害，是环境保护领域中一项非常重要的工作。环境事件的处理处置包括：对受危害人员的救治；切断污染源、隔离污染区、防止污染扩散；减轻或消除污染物的危害；消除污染物及善后处理；通报事故情况，对可能造成影响的区域发出预先通报。

　　新修订的《环境保护法》授予环境部门更多的执法权力，也赋予了环境部门更多的执法责任。在这系列工作中，环保部门仍然是工作的主体。

　　一方面，逐一排查，锁定肇事对象类属。突发环境事件一般发生在基层，处置也要靠环保部门来落实。逐一排查，锁定肇事对象、确定污染类型必须扎实依靠环保部门。

　　另一方面，实事求是，确定污染源量。就是判定环境污染范围、程度，对人们的生活、生命、财产等各个方面的影响范围、延续时限、危害程度，为有关部门制定赔偿方案、惩治责任主体、平衡社会效应提供科学可信的数据。

　　第三，掌控舆情，确保事态稳定。

　　在突发环境事件的处理处置的同时，还要指导企业恢复生产、维稳生活常态、安抚民众情绪、落实补救赔偿等重要工作。掌控舆情，是确保事态稳定的基础。在互联网、手机等新兴媒体影响日益扩展的态势下，民众的信息掌握能力日渐提高，同时对政府及相关部门公布准确、有效、权威信息的需求量也越来越大。出现突发环境事件时，如何有效应对网络舆情、确保事态稳定、民众稳定则成为各级政府、环保部门必须面对的一个重要实践问题。

　　在制定突发性污染环境事件的应急预案时，我国各级政府在掌控和处置网络舆情时，应当建立信息汇集机制、研判机制、正能量疏导机制。

　　一是建立信息汇集机制。在处理突发环境事件时，应及时迅速公布环境信息，利用大众媒介告知突发环境事件情况，缓解民众的恐慌情绪，保障民众的知情权，防止错误和负面信息传播。

　　二是建立研判机制。要具备舆情分析水平，以及时制定应急解决方案，防止事件进一步恶化。在事发过程中及时摸清事态的走向、民众的心理变化，透过错综复杂的表面现象准确把握舆情的本质，获取舆情运动规律性的认识，并提出对策。

　　三是建立正能量疏导机制。在处理突发环境事件时，应该提高舆论引导能力，建立并完善自有的媒体，积极与民众沟通，实时报告事故处理过程，从过去的澄清、辟谣、解释等被动方式转换到主动的正能量引导，减少主动犯错误的情况，赢得危机公关时的主动权，从而提高政府和相关部门的公信力。

　　第四，落实追责制度，惩治责任主体。

　　突发环境事件的惩治主要包括定性、定责。“定性”即分析判定事件的性质，指通过实事求是地调查分析，确定环境事件的危害类型、责任类型，并为消除风险危害、追究责任确定适用的法律法规。“定责”即在分析判定事件性质的基础上依法确定民事责任。

　　刑事责任方面，新《环境保护法》加强了刑事追责力度。造成严重环境污染的企业或人员，将受到环保、公安的合力打击严惩，不再以罚代刑。也就是说，只要造成环境污染，就有可能被定罪。

　　新《环境保护法》加大了对地方政府和环保部门的追责力度。地方政府可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。在依法行政上赋予了基层更多的权力，对于造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。保护环境由规划、计划、措施上升为国家的基本国策。新《环境保护法》在环境违法处罚制度、追责制度、治理条例等方面堪称史上最严、覆盖最全。有了这部“最严”环保法，环保部门应意识到肩上的责任更大、保护的步伐更紧，对突发环境事件更要及时有效地处理处置，最大限度地减小对环境和人身的危害。

污染应急基层突发环境事件

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基层处理突发环境事件能力亟待提升

周锦帆