我国控烟立场尴尬 被指责宁要GDP不要人民健康

2010-12-06 14:40 来源: 人民网
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  GDP与健康难两全 中国控烟立场尴尬

  中国政府虽然加入了世界卫生组织《烟草控制框架公约》,但其控烟立场和进展目前仍受到各界指责

  两年前发生在南非德班的一幕重现,只不过地点换成了乌拉圭的海滨城市埃斯特角。

  虽然中国代表团多次语气强硬地提出反对意见,但最后一刻,在多数缔约国压力下,世界卫生组织《烟草控制框架公约》(下称公约)第四次缔约方大会甲委员会,最终仍以协商一致的办法,通过了公约第9、第10条实施准则的部分案文并最终提交大会表决通过。

  这两条实施准则是此次大会最受关注的内容,核心是加强烟草制品成分管制与信息披露。如能严格执行,则意味着缔约国将以禁止或限制的方式来管制向卷烟当中添加令其具有“吸引力”的成分,并要求烟草商向政府和公众披露烟草制品成分和释放物信息,以此来达到限制卷烟需求增长的目的。

  准则部分案文的通过无疑是挥向世界烟草工业的迎头一棒。因为近年来添加特别成分的卷烟迅速成为一种时尚,如添加果味、巧克力味、香草味等;加之包装美观精巧,受到不少年轻消费者尤其是女性消费者的青睐,其市场份额逐渐扩大。

  “这太棒了。”加拿大癌症协会首席化学分析师,第9、第10条准则研究专家罗伯?坎宁汉姆对本刊记者说。他就会议结果分析,一些重视控烟的国家将以此作为国内执行的依据很快落实,从而有效遏制烟草工业的扩张。

  欧盟、新西兰、澳大利亚、加拿大、南非、以色列、土耳其等多数缔约国代表屡次发言,促动准则在本届会议闭幕前一晚的11月19日及时通过。当晚的会议结果令他们兴奋,会场气氛热烈。

  但对于中国而言,准则的通过却显然并非代表团所情愿。中国代表团团长、外交部条法司参赞、应对气候变化对外办公室主任易先良对本刊记者解释说,中国之所以希望准则延后通过,是因为它“并不成熟”。

  代表团另一不愿透露姓名的官员则表示,中国的控烟和履约势必要受到客观条件的限制,应根据中国的发展阶段和人均GDP的量,“一步一步来”,不能操之过急,否则“很多企业就死了”。

  这样的态度受到不少控烟人士和公共卫生专家的批评。作为观察员参会的中国新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群指责说,中国政府这是“宁要GDP,不要人民健康”。

  交锋“吸引力”

  涉及公约内容第9、第10条款实施准则的讨论遭遇了最大争议和阻力,中国代表团的反对态度最为强硬,而日本、坦桑尼亚、塞内加尔、卢旺达、赞比亚、马拉维等国则与中国站到了同一阵营。

  作为世界卫生组织推动签订的全球性控烟协议,公约具有国际法的效力,至2010年10月已有171个国家陆续加入。中国于2003年11月10日签署加入,并于2005年8月28日获全国人大常委会批准。2006年1月9日,公约在中国正式生效。

  由于是框架性协议,公约条款内容仅为原则性约定,较为空泛,不具可操作性,因而需要不断完善具体的实施准则,由缔约国以此为依据在本国付诸实施。

  该公约的缔约方会议每两年召开一次,上一轮在南非德班召开的大会中,已通过三条重要的实施准则,分别是:防止烟草行业干预控烟公共卫生政策(5.3条);应在香烟包装上印制醒目的警示图标(11条);全面禁止任何形式的烟草广告、促销与赞助(13条)。

  在那次会议中,中国代表团曾全力反对5.3条等准则通过,主要理由是,中国烟草企业都是国有企业,实施准则不符合中国国情。但由于遭到其他缔约国和非政府组织的反对,最后一刻中国代表团不得不放弃努力。

  不过,此次会议中,中国代表团并不直接反对准则本身的精神,而是指出准则的内容存在“硬伤”。大会第一天,中国代表团率先要求发言,一开始便指出准则内容不够完善,关键定义缺失,容易导致实施当中的歧义,因而建议本届大会暂不通过。

  中国代表团所说的关键性定义,主要是指第9条实施准则当中的“吸引力”一词。反复修订后的准则草案中,在对目标的阐释当中指出:烟草制品管制可能减少烟草制品的吸引力,削弱其致瘾性,或降低其总体毒性,由此促进减少烟草导致的疾病和过早死亡。

  至于吸引力具体指什么,草案当中称其指代多种因素,如味觉、嗅觉和其他感官属性、易用性、加料系统灵活性、成本、声誉或形象、承担的风险和收益,以及旨在鼓励使用的制品和其他特性。对此,中国代表团认为不够清晰和完整,对其准确性和依据提出质疑。塞内加尔代表则提出,单独一个吸引力的概念并不足以导致对烟草有关成分的禁用,应该明确禁用的物质是对健康有害的。

  此外,草案当中对于致瘾性和毒性二词的定义保留空白,表示将在稍后阶段提出指导性意见。中国代表团对此亦不支持。

  立场尴尬

  然而,中国对“吸引力”定义的较真并未获得大多数缔约国的认同。肯尼亚的代表甚至指出,控烟大会会场里有人代表烟草公司的利益,请各缔约国提高警惕。

  在罗伯?坎宁汉姆看来,中国最初的态度是“令人失望的”。他认为,虽然中国代表团没有明确反对准则内容,但其阻止准则实施的意图昭然。“我不认为赋予吸引力更为细节的定义是根本性问题,根本性的问题尽快让准则生效,因为全世界的烟草工业已经在越来越多地使用那些增加烟草‘吸引力’的成分。”他说。

  中国的强硬反对,被视为维护烟草工业的利益。目前中国添加“吸引力”成分的烟草产品为数并不算多,主要品种为添加中草药成分的“低害”卷烟。据国际防痨和肺部疾病联合会高级项目官员甘泉了解,中草药卷烟仅占市场份额的1%左右。

  吴宜群则介绍,中国国内的中南海、五叶神和金圣等品牌的卷烟都生产过此类产品。不过,比之于不少国外市场五光十色品种丰富的加料卷烟,中国尚处于起步阶段。

  对此,罗伯?坎宁汉姆认为,添加各种调味剂的卷烟正在迅速占领市场,中国也不会例外。“在加拿大,十年前这样的香烟还很少,但现在已经非常普遍。”他说。

  更复杂的问题是,在中国,向卷烟等烟草制品添加中草药等成分进行“减害”,正是中国烟草专卖部门大力推行的主要控烟策略,推迟第9、第10条准则的通过和实施,恰有利于此。郑州烟草研究院名誉院长、烟草专家、工程院院士朱尊权在接受《南方人物周刊》采访时曾表示,中国控烟应走自己的道路。在他看来,这条中国特色的控烟道路并非限制烟草制品的生产和销售,而是进行“减害降焦”,之所以如此,是因为要为“数亿不愿戒烟者的健康和国家利益着想”。

  所谓“减害降焦”,据吴宜群介绍,重点在于“减害”。因为“降焦”即是通过降低烟草制品当中的焦油成分来降低有害烟气的释放,但焦油减到一定程度,卷烟的感官效果即大幅降低,不利于销售,各国的“降焦”进展缓慢。吴宜群还透露,更有不少研究表明,“降焦”并不能减害。而通过在卷烟当中添加各种成分,如具有某种疗效的中草药,就能避开“降焦”的困难,使卷烟在表面上看上去不那么有害。

  “减害”论的支持者认为,中国是烟草大国,烟叶种植面积世界第一,卷烟产量第一,消费量第一,烟草利税也排名第一。近年来,烟税收入更是占国家总税收的9%左右,与烟草相关的行业同时还提供了大量就业机会。他们认为,鉴于此,控烟的同时不得不有所顾忌。

  吴宜群强调,“降焦减害”本身不过是对烟草的危害进行遮掩。而一旦严格实施新通过的第9、第10条准则,中国式的“降焦减害”的控烟道路也将被堵死,这与中国代表团反复强调的“中国国情”充满矛盾。 控烟遗憾

  即便实施准则获得通过,但由于公约条款并不具有强制性,具体实施效力如何,最终取决于各缔约国政府的控烟意愿和政治选择。

  事实上,公约之所以诞生且发展至今,缘于世界公共卫生界对烟草的危害逐渐达成共识。公约开篇便指出:这是一份以证据为基础的条约。而世界卫生组织总干事陈冯富珍在大会致辞时则强调,烟草危害健康以及环境的证据已经越来越多。

  世界卫生组织有数据显示,当前全世界约13亿烟民,吸烟者中的50%将会因各种烟草相关疾病而早亡。中国卫生部所公布的2010年控制吸烟报告指出,中国目前吸烟人数已超过3亿,每年有100多万人死于烟草相关的疾病,超过因艾滋病、结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和。

  国际防痨和肺部疾病联合会高级项目官员甘泉介绍,这些疾病包括肺癌、口腔癌、胰腺癌、血癌等至少十种以上的癌症,心脏病、中风、动脉硬化等心脑血管疾病,肺炎、慢阻肺病、哮喘等呼吸疾病,影响胎儿发育、早产等与怀孕有关的疾病,阳痿、不育等其他疾病。

  在卫生界人士看来,虽然烟草的生产和消费并不属于违法行为,且具有广泛的社会基础,但公民的健康权是高于烟草工业利益的一种价值;尽快通过并实施条约的各项准则,可以有效抑制烟草需求,保障所有人民享有最高健康水平的权利不被烟草侵蚀。也因此,控烟越来越成为一种世界性的潮流。

  世界卫生组织有统计数据显示,目前已有111个国家本国烟草制品包装上印制了醒目的危害警示,其中44个国家使用了大面积图标;74个国家全面禁止任何形式的烟草广告、促销与赞助,包括慈善捐助;106个国家禁止向未成年人销售烟草制品;此外有81个国家出台措施严禁在公共场所吸烟。本届大会期间发布的一份报告称,自公约正式生效以来,首批49个缔约国中至少有10个已立法严禁在几乎是所有的室内公共场所内吸烟。

  与此相对,中国政府虽然加入了公约,但其控烟立场和进展目前仍受到各界指责。由于中国代表团的强硬态度,第9、第10条准则的审议一度陷入僵局,一些国家的代表因而要求投票表决来推动进程。

  为尊重大会“协商一致”的传统,各方最终接受日本代表团提议,在最终的准则版本中,仅称通过的准则案文为“部分案文”。此外特别声明“准则是暂定的,有必要根据科学证据和国家经验定期重新评估,对成瘾性和毒性留至以后研究”。这些增添准则灵活性的注记,有法律专家评价,将很可能大大稀释准则在中国落实的效力。

  而根据公约的履约时间表,中国此前的控烟措施也被舆论广泛评论为“不成功”。中国烟草专卖部门成为控烟主力,“既当运动员,又当裁判员”的格局,更饱受诟病。

  也许与此有关,中国代表团最后的妥协,并没有赢得太多叫好。短短六天的大会当中,最热烈的掌声给予了乌拉圭上届总统塔瓦雷?拉蒙?巴斯克斯?罗萨斯。在他现身为大会开幕致辞时,全场气氛达到高潮,而他退场时,几乎是全体缔约国代表均起立鼓掌相送。这是因为他身为肿瘤专家,上任后推动癌症发病率居世界前十位的乌拉圭实行最严厉的控烟政策,在南美率先成为100%无烟国家。

  “希望有一天,这样的掌声将给予中国。”吴宜群说。