浙江排污许可制度改革试点初探
中央高度重视排污许可制度改革工作，近年来多次发文提出要建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。2015年，环境保护部批复浙江省正式成为排污许可制度改革的试点省份（环办函〔2015〕494号）。浙江省同期下发《关于开展浙江省排污许可证制度改革试点工作的通知》（浙环函〔2015〕100号），正式启动浙江省排污许可证试点改革工作。浙江省以绍兴、舟山、台州、桐庐、长兴、海宁、义乌、椒江8个市县为试点，以环境质量改善为总体目标，主要针对点源环境管理制度的制度整合与流程再造，建立以排污许可证为核心，覆盖污染源建设、生产、关闭全过程的“一证式”管理模式，将排污许可证定位为政府环境监管的执法依据、企业环境行为的守法文书、公众环保监督的参与平台，使其成为有效改善环境质量的管理工具。
试点改革的总体实施情况
截至目前，改革试点实践探索已历时半年多。在流程再造方面，浙江省分别以8个试点地区为蓝本，从多角度开展流程再造与制度衔接工作。
省级层面，为确保改革试点的深入推进，浙江省积极推进了环境管理制度创新：
一是在落实政府环保主体责任上，建立主要污染物财政收费和排污权基本账户制度，按照“以减量定增量”的原则，在确保完成减排任务的前提下，谁淘汰落后产能力度大、削减的排污量多，可用于新上项目的排污指标就多，以此来规范各市、县区域排污指标的使用与管理。
二是在落实企业治污责任上，建立企业刷卡排污制度。截至2015年12月底，浙江省已经建成2100套刷卡排污系统，省控以上污染源实现全覆盖。
三是在推进行业转型升级上，建立主要污染物排污权激励制度，对重污染行业开展以吨排污权税收贡献的“三三制”评价排序和考核，严格落实差别化激励约束政策，推动产业转型升级。
四是在环境资源配置上，以排污许可证作为排污权确权载体，深化排污权交易。截至2015年12月底，浙江省累计排污权有偿使用和交易金额达50.65亿元，排污权抵押贷款145.07亿元。
五是在统一规范上，省级层面正在建设全省统一的污染源管理平台并针对各市县开展培训，力图将污染源信息纳入统一管理；环保厅印发了统一的排污许可证文本，制定了统一的排污许可证编号，初步制定了证照管理规范。
浙江试点取得初步成效
浙江省开展试点改革仅半年时间，改革的成效主要体现在管理效能的改进以及对企业精细化管理水平的提高方面。改革对企业监管的实际效果，以及对环境质量改善的情况，尚需要等待时间检验。
管理效能得到提高。一方面，试点地区通过打通各项污染源管理制度各环节，形成制度合力，以排污许可整合多项许可程序，以排污许可证管理统一许可排放量和实际排放量，减少审批许可时间，避免重复管理和“数出多门”，同时也减少了管理部门的寻租空间，降低了管理人员的廉政风险；另一方面，通过调整环保部门内设机构，加强排污许可证“一证”监管作用，实现“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，降低监管成本，提高管理效能。通过改革，绍兴市取消了3项流程，建设项目审批备案时间不超过30天，比原来至少两个月时间缩短了50%以上。海宁市对符合“零土地”技改和工业园区内的轻污染项目实行登记备案制，做到立等可取；对其他项目进一步精简手续，在原来7天内完成行政许可的基础上再缩短了50%以上的时间。
企业主体责任得到强化。企业作为污染行为的实施者，具有保护环境不受其损害的责任，应积极采取合理有效的环境保护措施，并举证自身排污行为合法合规。排污许可证制度改革通过实施企业环保责任承诺制和自我管制机制，明确了企业自身的环境保护责任和自我监测、自我记录、自我报告的义务。一方面，大幅减轻政府监管压力，解决污染者和管理者信息不对称的问题；另一方面，有助于推动企业履行自身环保义务，落实企业的环境保护主体责任。
精细化管理水平得到提升。通过刷卡排污系统等科技监管手段的实行、排污许可证管理平台的建设、“一企一证一卡”管理方式的推行，有助于实现污染源信息的全面、综合、高效管理，充分提升精细化管理水平。依托信息的实时交互，管理方式从末端考核转变为全过程监管，及时快速地识别和纠正污染源的各类违法违规行为，从源头上减少重大环境污染事故的发生，以高度的精细化管理全面提高监管质量。
试点过程中暴露出的问题
一是国家层面的法律保障缺失依然是试点地区许可制度实施的刚性约束。国家与试点地区层面要求企业持证排污、按证排污、自我管制、自我报告等，但缺少相应的法律依据与规范要求。若企业未按照要求履行职责，环保部门在实际执法监管中也缺乏行之有效的惩罚措施，致使企业主对于排污许可证的敬畏程度较低，不利于树立其环保主体责任意识。另外，在实际监管中，未明确在线监测数据是否能作为法律管理地位，实际监管过程中在线监测地位尴尬，难以成为执法依据，不利于浙江省推进以“刷卡排污”为手段的证后管理。
二是制度整合有现实障碍，存在潜在改革风险。由于现行的法律规章没有明确排污许可制度与其他环境管理制度间的法律层级关系，地方实践时排污许可制度与其他环境管理制度的整合往往形式大于内容。要真正实现以排污许可证制度为核心的环境管理各项制度的有机整合，目前尚存在现实阻碍。改革设计中的制度整合环节对于环评审批制、环境保护设施竣工验收等行政许可方面的法律规定均有所突破，存在一定潜在风险。
三是改革认识有待深化，地区推进水平不一。部分试点地区对于排污许可证制度“一证式”改革的认识不一致，没有将排污许可证制度的核心地位突出，而将各项改革机械整合，使得排污许可证制度改革负载过多却实效欠缺。在效能提升方面，部分地区仅机械地压缩审批时间，而忽视了制度间的有机整合效力。此外，由于排污许可证制度改革必然涉及部分法律法规条文的突破，部分地区大胆探索、部分地区相对保守，造成在各个试点实际推进中存在较大差距。
试点改革应不断调整改进
总体来说，经过浙江省8个试点地区的实践检验，“一证式”排污许可证制度改革可以有机整合点源环境管理各项制度，有效简化当前环保审批流程；推动环境信息集成统一，促进环境管理精细化，便于环境执法监管开展；进一步落实企业环境保护主体责任，推动环境信息公开化、环保技术服务专业化，能够更好地满足基层环保高效监管的实际需要。由于试点实践时间尚短，目前各试点地区的证照发放还处于起步阶段，新证发放率不高、后续改革任务尚未跟进，证后监管案例不多，对于全面建立系统完善、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局的探索还需在今后的工作中继续推进。
笔者建议，地方推行排污许可制度改革试点可以大胆探索，在一段时间内保持政策的稳定性，充分发挥地方政府、企业的主观能动性，重视对证照发放后排污单位的精细化管理手段创新，对国家层面的排污许可制度改革当有一定借鉴意义。同时，应当允许地方改革试点设置容错机制，允许地方在实际实施过程中自我调整与改进，从而不断在实践中检验改革方向与手段的正确性。对试点地区的具体建议有如下4条：
一是强化法制支撑保障。建议浙江省充分吸收改革成功经验和做法，将其上升为地方法规和制度。将排污许可证管理条例纳入立法计划，细化明确排污许可定位、管理权限、申请核发、监督管理、排污权交易、信息公开、法律责任等管理细节，为改革提供规范性指导和法律依据。
二是加强配套政策技术研究。建议试点地区进一步研究主要污染物许可排放量分配、实际排放量核定、排污许可证监管方式等技术方法。在有条件的地区率先探索基于环境质量的许可排放量分配技术，分析环境质量较好与较差区域的许可排放量分配技术方法；制定完善排污许可证核发、排污核定、监管、企业环境主体责任、排污信息公开等方面的政策文件，推进排污许可证与排放标准、区域环境功能和质量更好衔接，推进排污许可证改革更加规范、有效发展。
三是加快信息平台整合进度。进一步加快浙江全省统一的污染源管理信息平台建设进度，并与国家平台保持衔接。以排污许可证制度管理要求为主要依据，逐步整合现有环评审批、在线监测、排污收费、执法监管等各项环境管理平台。加大在线监测等基础设施建设，对重点企业全面推广刷卡排污，同时将更多企业纳入平台监管范围，全面推进环境管理大数据建设，进一步提升环保精细化管理水平。
四是加大改革宣传教育力度。在全社会加大排污许可证制度的宣传力度，使“持证排污、按证排污”的守法思想深入人心。开展对企业负责人环保责任的教育，定期举办企业环保负责人、环保员的相关培训，促进提升企业环境保护的自我管理能力。
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