环境信息公开三周年进二退一

2011-5-11 09:39 来源: 科学时报
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  截至2011年5月,《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》正式实施已有三年。  

  这三年里,备受瞩目的环境信息公开的法律法规执行情况如何?政府和企业在信息公开上的表现是否令人满意?公众的环境知情权能否得到有效的保障?今后的环境信息公开的问题,又将走向何方?  

  日前,由自然之友和中国政法大学公共决策研究中心举办的“环境信息公开三周年研讨会”,给出一个视角。  

  “四大家鱼”被关在保护区门外 

  青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼被称为“四大家鱼”,有统计数字表明:在中国淡水养殖品种中,四大家鱼的产量,约为淡水鱼类总产量的80%。 

  而重庆市政府力主上马的小南海水电站一旦建成,将致四大家鱼以及多种珍稀、特有鱼类等的濒危甚至灭绝。 

  长江是整个中国四大家鱼的最主要基因库,“从三峡工程开始蓄水运行后,长江中下游四大家鱼的鱼苗发生量骤减了97%,如果把金沙江上流最后这一段栖息地破坏掉的话,四大家鱼基本上是被赶尽杀绝了。”郭乔羽说。  

  作为大自然保护协会长江保护项目经理,郭乔羽本身就在做淡水珍惜特有鱼类生态系统保护工作。她介绍,四大家鱼等一些鱼类,产漂流性卵,要流过大约600~700公里的自然河道,才可以完成繁殖过程,如果小南海水电站建成,给它们留下的就只有300多公里水域了。  

  小南海江段属于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区(以下简称“保护区”),中国科学院院士曹文宣曾明确表示,这是多种经济鱼类完成生活史过程必须经过的“生态通道”,必须保持畅通无阻,不应当在这里修建水利工程。  

  尽管四大家鱼在国人的餐桌上很常见,并大量进行人工培育,但野生物种对人工培育有着重要的意义。 

  以水稻为例。“杂交水稻之父”袁隆平曾呼吁像保护野生动物一样保护野生植物,野生稻在遗传基因上集中了制种的优势,为水稻优质高产提供可靠保障。 

  郭乔羽认为,野生鱼基因的保护,对四大家鱼的培育也有着生死存亡的意义。 

  而为了力促辖区内小南海水电站的上马,重庆市政府早就在紧锣密鼓地为“扫清障碍”而斡旋。  

  2009年10月28日,《南方周末》的一篇报道透露,要上马小南海水电站,重庆市政府首先要做的是,对小南海水电站坐落的保护区作出调整……为了保证顺利通过当年11月环保部的评审关,重庆市发改委在文件中明确提出“市主要领导出面请环保部主要领导支持保护区调整意见”的要求。  

  2011年1月4日,环保部对申请晋升和调整的国家级自然保护区进行公示,公示文件显示,该保护区的调整申请,已经获得国家级自然保护区评审委员会的评审通过,保护区重庆辖区内范围将被缩减,而拟建小南海水电站的坝址,“恰好”在此次调整中变为非保护区水域的江段。  

  从2011年1月18日开始,自然之友就保护区调整一事,向环保部和农业部多次申请信息公开,希望能够看到保护区调整的申报书、调整部分的综合考察报告以及国家级自然保护区评审委员会的评审意见和会议纪要。  

  环保部和农业部以“所申请信息为过程性信息”为由拒绝了。 

  翻阅《政府信息公开条例》,没有对“过程性信息”的解释和相关理论说明,“这样的答复是我们没有料想到的,于是我们就开始向法律专家们求助。”自然之友公众参与议题负责人常成说。  

  在两位律师的帮助下,3月24日,自然之友对农业部提起行政复议。 

  两位律师分别是,北京市义派律师事务所主任、中国政法大学公共决策研究中心副主任王振宇,以及北京中咨律师事务所律师夏军。  

  “从法律上看,农业部的答复是不能成立的。”常成说,“其一,我们所申请的核心信息并不是过程性信息;其二,对《条例》进行解释的权力,理应属于国务院,其他机构即使是国务院办公厅,也属于越权解释。”  

  截至5月4日,农业部未对行政复议申请给出最终答复。  

  信息公开法律与环境的结盟 

  在研讨会上,中国政法大学公共决策研究中心主任何兵指出,信息公开的目的是让公众参与决策,充分发挥公众的智慧,进行相关的利益表达,防止错误的决策。  

  北京大学法学院教授湛中乐认为,自然之友所申请的信息尽管是自然保护区调整事件中的某一个环节、某一个阶段的信息,但这些信息仍然是具有相对独立性的、已经确定的信息,并不是所谓的“过程性信息”。  

  “为了环保的目的,我们一方面在解决这个个案,同时通过这个个案,我们也希望促进制度的完善。”王振宇说。  

  湛中乐也强调了这一点,环境保护不能仅仅停留在政府宣传层面上,更多要靠制度建设、靠法律法规实施去发挥作用。 

  最近,中国政法大学教授王灿发牵头成立“北京环助律师事务所”,意在为公众提供环境法律援助。“这是公益性律师事务所,可以免费帮助老百姓打环境官司,如果大家没有找到律师,就可以委托这些律师来做。”王灿发表示,当政府在推行一项制度,而靠政府本身推不动的时候,就需要民间力量的参与。 

  在环保法律、水污染防治法等方面,民间人士推动已经产生了积极的成果。但是在自然保护、生物多样性保护方面,法律的介入依然非常有限。  

  自然之友总干事李波说,自然保护、生物多样性保护领域,尽管没有“拆迁”话题那样引起社会的强烈反响,也不会像工业污染受害的案例来得感人,但总得有人站出来,为“无告”的大自然“代言”。  

  作为环境法律师,夏军感到,在环境事件的诉讼上,个人的力量是渺小的。他曾以个人名义对某企业的一些违规违法情况,向环保部作了举报,但没有得到任何回复。  

  而与环保组织“联手”则颇为不同。不久前,自然之友和重庆绿色志愿者联合会等对河南省一家上市公司的违法行为,以组织的名义作了举报。环保部为此发了公函,并对相关机构作了点名批评。“我由衷感受到确实需要和环保组织紧密结合,发挥各自的优势,这样才能对纠正一些环境违法行为有真正实效。”夏军说。  

  进两步、退一步在曲折中前行 

  中国改革开放30年,在日益走向法制化和民主化。这是中国信息公开的大背景,  

  法制化的一个很重要的表现就是阳光政府。阳光政府必然就要进行信息公开,在温家宝任国务院总理的这一届政府,重点推动了信息公开。在2007年就制定了《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》。  

  作为北京市人大代表,王灿发也亲身体会到中国在信息公开方面的进步。 

  2008年,王灿发在参加北京市人大会议时,当时的政府预算报告只给人大代表看一眼便被收回,理由是:秘密不能往外扩散。 

  但到了今年,这些预算已经全部公开,并分发了几大本详细的预算说明,而且也公布到网上。国家各个行政部门也公布了预算。“说明信息公开还是一步步在推进,而且具有很大的影响。”  

  虽然环保信息公开不尽如人意,但王灿发认为,在各个政府部门当中,环保部门还是走在前列的。而公众对环境信息公开的要求也最为强烈。  

  在研究国外的环境信息公开情况时,王灿发注意到,对很多国家而言,公开是原则,不公开是例外,既然是例外的,肯定比较少,他们就把例外的规定出来。凡是没有列入这个例外的都应该公开。 

  但中国在信息公开时,则是不同的做法,把该例外的情况用一句话概述,没有一一列举,成了一个什么都可以往里装的口袋。“归根到底还是我们的体制改革、社会发展还没有走到这一步。” 

  环境形势的严峻毋庸置疑,这么多年以来,环境污染问题为什么没有得到有效控制?公众环境研究中心主任马军意见是:这不完全是技术、资金问题,而是由于我们司法系统还不能有效介入到管理中去,这些都使得推动力欠缺。需要广泛的公众参与,补上管理动力的不足。 

  从国内外情况来看,马军认为,信息公开,正逐渐成为环境管理的重要手段。 

  当前,一方面要继续扩大环境信息公开的内容;另一方面,对于已经公开的大量信息,要考虑如何使这些信息更好发挥使用,后者更是下一步需要重点研讨的议题。 

  就在5月4日,温家宝主持召开了国务院常务会议,研究部署进一步推进财政预算公开工作。 

  会议指出,财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求,对于保障公民的知情权、参与权和监督权,加强法治政府建设,发展社会主义民主政治,具有重要意义。 

  江平,中国政法大学原校长,在法学界德高望重。他对中国近十年来的法制进展状况,有一个很经典的评价——“进两步,退一步。” 

  夏军认为,政府信息公开化的进程和江平的这一评价是一致的,“道路是曲折的、艰难的,总趋势还是在向前推动。”