环境税拟定四税种每年征1000亿 税率引发争议

2010-12-10 08:56 来源: 21世纪经济报道
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  一切迹象表明,环境税征收似乎箭在弦上。然而,政策细节却仍未形成共识。

  本报记者获悉,由财政部、国家税务总局和环保部三部委拟定的环境税方案已成型。从该方案的文本看,环境税被定位为“独立的环境税”,即新增税种。而锁定的范围是,包括SO2、废水和固体废物在内的三种污染物和二氧化碳。

  同时,方案也给出了一个建议税率:SO2和固体废弃物的税率为2元/公斤,废水(污水)的税率为1元/吨,CO2的税率为10元/吨。在税款的归属明确提出归属地方收入。

  据本报记者获悉,该方案的诸多操作内容上,还存在争议。尤其还未获得其他部委的认同。

  实际上,由于环境税体系复杂,牵涉的国家部委众多,仅仅是污染物排放税和碳税这两个税种,涉及到的部委就至少有6个,即除了财政部、国税局和环保部,还有国家发改委、水利部和住建部。

  如在征求意见过程中,相关部委就提出意见:“方案只明确了财政部门、环保部门和税务部门的职责,其他相关部门的职责并未体现。”

  “各个部门的职责并不明确,利益分配和协调机制也不清楚,这些问题都是环境税制定过程中无法回避的问题。”一位不愿公开姓名的环保专家对本报记者表示。

  此外,环境税制度设计的最终意义考评也在争议中。即是否是某些部门基于自身利益而产生的征税冲动?征税是否能量化出对环境保护的作用?在整体税负不调整(不减少)的状况下,征税是否仅仅体现对企业的增量加税,而无法体现环境经济政策对企业所应有的激励作用。


  四个税种初定:每年开征1000亿元

  在整体设计上,该环境税方案采取了变费为税的思路,主要是将之前由环保部门收取的排污费变为由税务部门征收的排污税。

  该方案对环境税给了一个明确的定义,“拟开征的环境税是对污染物和CO2排放行为征收的一个独立税种”。

  而方案里的污染物范畴,与2003年颁布施行的《排污费征收使用管理条例》中的污染物范围略有不同,仅包括SO2为代表的废气、废水和固体废物,而不包括噪声在内。

  就四个税种,方案也给出了一个建议税率,其中SO2和固体废弃物的税率为2元/公斤,废水(污水)的税率为1元/吨,CO2的税率为10元/吨。

  起草者在方案中指出,税率确定的依据主要是污染物的治理成本,比如SO2的实际平均治理成本为1.95元/公斤,废水的治理成本为1元/公斤左右。

  据悉,在计税依据上,研究者们也提出了标准。即污染排放税以生产所产生的污染物的实际排放量为依据,对实际排放量难以确定的,根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算其排放量;而碳税则以对产生CO2的煤、石油、天然气等化石燃料按照含碳量测算排放量为依据。

  由于是变费为税,那么对于已纳入环境税征税范围的污染物,方案明确表示,不再征收相应的排污费,以避免重复收费。

  在税款使用上,与之前诸多专家提议的中央与地方共享不同,方案建议环境税作为地方税,主要用于地方环境能力建设和环境保护。

  “费改税后,环境税的总收入要高于排污收费的总量。”环保部有关专家表示,上述税率方案是研究者提出的高、中、低三个方案中的低方案。据此测算,一年排污税收入大约600亿元(目前我国排污收费年征收总额不足200亿元),碳税收入大约为400亿元。

  也就是说,即便是最保守的估计,开征环境税每年可达1000亿元。


  税率引发争议:

  煤炭价格弹性将高达0.92

  据本报记者获悉,三部委初拟的方案,在税率以及整体思路方面还存在争议。

  “税率的确定主要取决于污染物和CO2对其他主体带来的损害程度,而不仅仅是其治理成本。”国家发改委有关专家表示,因此“税率需要进一步测算,相应计税依据也需要调整。”

  此外,就方案提出的税率对经济的影响的结论(“影响不大”)也引发了质疑。

  “这样的税率将大大影响煤炭的价格弹性。”上述专家表示,资料显示,我国每吨煤燃烧会释放2.6吨二氧化碳和8.5公斤二氧化硫。这意味着,国家将对每吨煤额外征收43元的环境税(8.5×2+2.6×10=43元)。以2010年4月底为例,全国市场交易煤炭平均报价675.19吨,征税之后煤炭价格将平均上升6.36%,方案估算同时S02的下降程度为5.87%。

  “为了达到这个目标,煤炭的价格弹性将高达0.92,而这一水平将大大高于国际上能源价格弹性0.24的平均水平。”该专家称。

  还有,该方案提出的环境税思路即“独立型环境税”也存在不同意见。

  “独立型环境税方案好,还是整合现有税收结构,将环境税融入资源税和消费税当中的融入型方案好呢?需要进一步研究。”国家发改委专家表示,独立型的好操作,但从税制结构优化、减轻企业负担角度,融入型方案可能更具持久性。

  事实上,由于“环境”涉及多部门职能,环境税的设置自然不能脱离部门间的协调问题。目前,该方案只是明确了财政部门、环保部门和税务部门的职责,其他部门的角色,未能体现出来。

  如方案显示,环保部门以监测为主,履行监测、核定等职责,税务部门负责征收,而财政部门把收取的环境税纳入财政收入体系。

  “发改委气候主管部门是与CO2排放密切相关的部门,它在碳税中应该扮演什么角色?同样,发改委价格主管部门之前负责核定和监管污水处理费,确定环境税税率时是否仍然需要价格部门的参与?”一位财税专家表示。

  该专家分析,在废水环境税上,作为供水行业管理部门的水利部和污水处理的监管部门的住建部,是否需要参与?具体怎么参与,都没有体现出来。这就蕴含着部门协调的难题。例如,根据现有方案,对居民生活污水免收环境税,那么是不是还要收污水处理费呢?

  “如果说继续收取污水处理费,就会出现居民生活污水主要由水务部门收取,而工商业污水由税务部门收取。不同来源的污水有两套管理机制,污水处理厂处理不同来源的污水,费用机制不一样无疑会增加协调成本与管理成本。”业内人士指出。


  环境税正效应:需与减税配备

  作为一项重要的环境经济政策,环境税主要通过提高排放成本,促使企业减少排污行为。但专家们亦有忧虑,这一目标与现实操作起来的结果,可能存在差距。

  “能不能更为有效地解决污染治理问题,还存在疑问。”中国农业大学法学系副教授王小龙表示。

  “如果只是增加财政收入,那么我们国家的财政收入已经很高了,为什么还要征税?”国家发改委能源研究所副所长李俊峰对记者表示,“现在的问题不是要增税,而是如何用好已有的税款”。

  从费到税,尽管都在约束企业行为,但“收上来的钱”的使用环节却发生了重大调节。即排污费由环保部门来收的,专款专用,用于治理污染环境,而排污税则是由税务部门来收的,是纳入地方财政大盘子,统筹使用,未必会直接用于环保。

  同时,环境税也面临着与其他环境经济政策对接的问题。王小龙认为,“对SO2和COD来说,排污税和有偿使用费不能同时存在,只能选择收一种,否则就是重复收费。有关部门一方面在推环境税,另一方面也想推排污权有偿使用,但他们没意识到两者的冲突。”

  “环境税是增税,同时国家也应调整税制结构,在所得税等环节减税,这样才能维持税负平衡。”上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈对本报记者表示。

  (本文来源:21世纪经济报道)