科技类民办非企业规模小分布不均 加大政策扶持力度

2014-2-10 09:54 来源: 中国科技网-科技日报
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  在我国相关法律法规框架下,社会组织一般包括社团、基金会和民办非企业三类。2012年,全国共有科技服务类民办非企业单位1.1万个,约占全国民办非企业总数的5%。科技类民办非企业以实现公益为目标,充分吸收社会力量、广泛参与科技创新活动,已经成为国家创新体系中不可忽视的一支力量。

  科技类民办非企业的发展现状

  2012年,科技部对全国16个省(市、自治区)的科技类民办非企业进行了问卷调查,反映出当前科技类民办非企业发展的状况和特点。

  第一,科技类民办非企业已经成为我国创新体系中不可缺少的力量。调查显示,83%的机构拥有自主研发的能力,绝大部分科技类民办非企业主营业务以科技创新和科技服务为主。51%的机构主要业务类型为科学研究与技术开发,27%为科技咨询、服务与培训,5%为创新服务平台,5%以成果转让与扩散为主。从事技术开发活动、技术扩散活动和应用研究活动的机构分别为62%、54%和52%。

  第二,科技类民办非企业的业务活动体现出较强的公益性。调查显示,科技类民办非企业的服务对象前两位分别是公众和政府事业单位,合计达到了43%,第三位是农民/农村合作社,占15%,三者累计达到了58%。从主要科技活动领域来看,19%的科技类民办非企业的科技活动领域是人口健康,16%集中在现代农业。相对而言,在这些领域开展科技服务产生的社会效益大于短期经济效益,具有较强的公益属性。

  第三,科技类民办非企业构成为新型研发组织的重要组成。近年来,一批以知识探索和技术创新作为主要活动,以体制机制创新为特点的新型研发组织不断涌现,其中一部分机构就是以科技类民办非企业身份存在并发展的。典型机构包括,深圳光启高等理工研究院、浙江纺织工业技术研究院、广东华南新药创制中心、半导体照明产业技术创新战略联盟等。

  科技类民办非企业面临的问题

  总体而言,我国科技类民办非企业从自身发展来看还存在规模小、服务范围窄、分布不均有限等问题,同时从外部环境来看,也面临管理制度严重滞后、得到支持力度不足、法人身份不平等等制约因素。

  1.科技类民办非企业还存在小、散、弱的问题

  多数科技类民办非企业机构以个人和企业出资举办为主,规模较小,地域性较强,业务范围主要集中在本市或本省。根据调查统计,有53%的科技类民办非企业注册资本在10万元以下,近八成注册资本在100万元以下,注册资本在500万元以上的仅有5%。从市场服务范围来看,有三分之一的科技类民办非企业的服务范围仅限于本市,另有四分之一科技类民办非企业的服务范围限于本省,两者合计接近六成。全国60%的科技类民办非企业集中在东部,在空间分布上表现出不平衡的态势。

  调查显示,我国科技类民办非企业普遍面临资金、业务拓展和人才难题,最需要政府在科技项目、税收优惠和政策性贷款等方面给予大力支持。43%的机构反映自己最需要政府科技项目的支持,17%的机构反映最需要税收优惠,14%的机构反映最需要获得政策性贷款。

  2.科技类民办非企业相关法规政策滞后,法律地位不明晰

  与科技类民办非企业快速发展的现状相比,现有相关法律政策明显滞后,法律地位不清晰,造成了不同主体之间事实上的不平等地位。例如,包括科技类民办非企业在内的各类非营利组织在现行税法体系中并没有统一、明确的法律地位。《企业所得税法实施条例》第五十一条对“非营利组织”进行了界定,但仅适用于企业所得税,在增值税、营业税、消费税、土地增值税、房产税等其他税种中,无法找到以“非营利组织”为调整对象的税收规定。在实际的税收征收过程中,科技类民办非企业难以享受到科技型企业和科研事业单位相同的税收优惠政策。另外,虽然我国《企业所得税法》赋予非营利组织有条件的免税待遇,但在资格认定过程中缺乏明确可操作性程序,在实际执行中依赖于执行人员主观经验的判断,严重限制了相关条款的落地实施。

  从发达国家的经验来看,在促进非营利组织的发展过程中,各国都形成了比较完善的法律体系,赋予非营利科研组织同企业、高校、国立科研机构平等发展的主体地位。美国的联邦税法对非营利组织的特定业务活动有着严格的限制,与组织宗旨相关的活动所获得的利润不用缴税,以营利为目的的收入则需要缴税,且免税组织的无关商业活动必须少于年活动或收入的一半。

  从我国的实践来看,相关法律政策的支持对科技类民办非企业的发展至关重要。财政部、科技部等部委于2012年联合出台了《关于科技类民办非企业单位进口科学研究用品免征进口税收的规定》,将符合条件的科技类民办非企业单位纳入现行科学研究和教学用品进口税收优惠政策范围。该政策减轻了一批具有较强研发实力的科技类民办非企业的成本压力,增加了他们研发活动投入能力。科技类民办非企业在公益属性定位上与事业单位类似,但在税收优惠、政府支持、人才待遇等方面则与事业单位差距甚远;科技类民办非企业在资产处置、收益分配、薪酬待遇等方面受到的制约比企业多很多,但获得的政策支持却跟企业没有明显区别。

  3.科技类民办非企业获得的财政性支持严重不足

  科技类民办非企业承担了与科研事业单位基本相同的职能,在成果转化和扩散方面具有独特的优势和作用,但在科技财政专项资金支持等一些政策中,都没有把科技类民办非企业单位作为一类主体。

  发达国家政府把非营利科研机构作为获取技术研发协同效应、降低研发风险的有效平台,常常直接参与到非营利科研机构的组建过程中,通过基础设施投资、科技项目支持等手段,对重要的非营利科研机构在资金和项目上给予大力支持。2012年,国家3D制造创新研究所成为《国家先进制造战略计划》首个试验性研究所,将得到美国政府和私营部门的共同资助,其中国防部、能源部和商务部等5家政府部门将共同出资4500万美元。

  国外经验表明,为非营利科研机构提供与企业、高校、国立科研机构平等的政府科技项目支持机会,对促进各研发机构竞争,改进效率并促进优秀的研发机构成长具有重要意义。由美国国防部、能源部、健康和人类服务部、国家航空航天局、国家科学基金会共同出资,美国政府的小企业署负责管理的小企业技术转化项目,就赋予非营利性科研机构与小企业、大学、联邦资助的研发中心同等的竞争资格。1980年,美国国会通过的《专利和商标法修订法案》,修改了联邦资助研究项目所获得成果的产权属于国家的规定,赋予受资助的机构(仅限于大学、小企业和非营利科研机构)专利申请的优先权。在1986年通过的《联邦技术转化法案》中,这一点被继续保留,并废除了机构类型限制,拓展到了与国家实验室进行合作研究的所有机构。

  相关政策建议

  第一,充分重视科技类民办非企业的作用,加大政策扶持力度。科技类民办非企业具有事业单位和企业所不具备的优势。首先,科技类民办非企业的民办身份有利于鼓励多元化的社会力量参与,紧紧围绕市场需求灵活开展多样的业务活动,有较高的组织效率,同时也能够降低政府举办事业单位的财政成本;其次,科技类民办非企业的身份使得政府能够直接补贴其开展前沿技术领域,而不会违反WTO相关规定;以民办非企业身份创建的研究联盟、创新平台等带有公益性质的机构,更适宜开展产业共性技术研发,增强技术的溢出效应;在民生技术领域,科技类民办非企业可以进入企业所不愿从事的研发领域。发展科技类民办非企业是适应我国科技体制改革方向的重要举措,应进一步加大政策扶持力度,促进其良性发展,做大做强。

  第二,完善相关法律法规。修订完善包括民办非企业登记管理办法等在内的各类相关法律法规,明确民办非企业的法律主体地位,使包括科技类民办非企业在内的各类民办非企业单位与企业、事业单位等主体享有平等的市场地位和法律身份。特别是需要对政府投入资金进行更明确、合理的规定,在承认民办非企业单位资产主要是非国有资产的基础上,应允许财政经费作为政府捐助资金纳入举办资金。另外,需要在相关法律中对民办非企业的各类活动进行清晰的界定,合理区分营利活动和非营利活动、公益活动和非公益活动,防止其利用非营利组织名义进行逃税和与其他企业进行不正当竞争。

  第三,明确科技类民办非企业在各种财税优惠政策中的主体资格。在平等对待科技类民办非企业的基础上,应制定相关细则和解释,将符合条件的科技类民办非企业纳入现有优惠政策体系中。比较急迫的包括,购买国内设备增值税返还、技术转让所得减免、研发费用加计扣除、加速折旧、对中小高新技术企业股权投资抵扣所得税、对孵化企业出租和服务收入免征营业税等。

  第四,改进现有科技政策支持方式。国家科技计划管理、科技创新平台建设、财政专项资金支持政策的制定和修订,都要把科技类民办非企业作为一类重要主体进行考虑;在国家重点实验室建设方面,按照科技类民办非企业科技活动特点和产生的社会效益,参照对高校和科研事业单位的做法,对其适当给予补助。建立健全政府购买公共服务的机制,制定从科技类民办非企业机构购买科技类公共服务的具体措施。

  (作者单位:中国科学技术发展战略研究院)