加大环境生态资源司法保护力度
——专访最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林
正在召开的十八届四中全会正在研究全面推进依法治国重大问题。新修订的《环境保护法》将于明年1月1日实施，环境资源审判专门化和环境公益诉讼将成为人民法院与环保部门共同面临的重要课题。
“当前，包括环境资源法律在内的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，下一步的重点转向法律实施环节。”在不久前召开的全国环境政策法制工作研讨会上，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林表示，在新的形势下，如何顺应潮流，进一步加大对环境生态资源的司法保护力度，是人民法院面临的重要任务。
各级法院将分步推进设立环境资源专门审判机构
中国环境报：请您介绍一下当前我国环境资源专门审判机构建设的总体情况。
郑学林：长期以来，环境资源审判工作一直是人民法院审判工作的组成部分，分别由刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭承担。随着环境资源审判工作力度的加大，成立专门的环境资源审判机构成为人民法院的一项重要任务。2007年，贵州省清镇市人民法院成立了我国第一个生态保护法庭。之后，各省、自治区、直辖市陆续成立了生态环境保护专门审判机构，负责审理环境资源刑事、民事和行政案件。到今年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭，依法审判了一批有影响力的生态环境保护案件，取得了良好的法律效果和社会效果，积累了环境司法审判经验。
为满足环境司法审判工作需要，特别是党的十八大以来生态文明建设的需要，最高人民法院报中央批准，于今年6月正式成立了环境资源审判庭，主要职责包括：审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件；对不服下级人民法院生效裁判的涉及环境资源民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对下级人民法院环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。环境资源专门审判机构的建立是最高人民法院深入贯彻落实党的十八届三中全会决定精神，为生态文明建设提供坚强有力司法保障的重大举措，标志着环境资源审判工作跨入专门化审判的新的历史阶段。
中国环境报：具体地说，今后如何在各级法院健全环境资源专门审判机构？
郑学林：下一步，人民法院将按照确有需要、因地制宜、分步推进的原则，进一步健全环境资源专门审判机构。
其中，高级人民法院将设立环境资源专门审判机构；中级人民法院根据环境资源审判业务量等具体情况，合理设立环境资源专门审判机构，案件数量不足的地方，设立环境资源合议庭；个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以设立环境资源审判机构。
此外，我们将遴选既精通法律又熟悉环境专业知识的人员充实到环境司法审判队伍中来，加强对环境司法审判法官的业务培训，提升司法能力，为实现环境司法审判专业化奠定坚实的人才基础。
环境资源案件审理将建立专门化工作机制
中国环境报：2013年6月，最高人民法院与最高人民检察院共同出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大了惩处污染环境犯罪的力度。新修订的《环境保护法》明年实施，是否还会有相应的司法解释出台？
郑学林：据统计，2013年的两高司法解释出台后半年内，全国法院共审结以污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、环境监管失职罪判罚的刑事案件100件，生效判决人数97人，比2012年同期分别增长194%和76%，效果明显。今后还有一系列相关解释要出台。
一是正在起草环境公益诉讼司法解释，确保落实《民事诉讼法》和新修订的《环境保护法》规定的环境公益诉讼制度；二是起草关于环境损害赔偿的司法解释，为环境诉讼提供实体法依据；三是起草矿业权司法解释，对矿业权归属、矿业权流转、矿产资源保护等提供司法依据；四是配合国家林权制度改革，加强对林权保护、林权流转、林权损害赔偿、山林资源保护的调研工作，适时制定司法解释；五是陆续发布环境资源典型案例，指导下级法院开展环境资源审判工作。2013年6月 “两高”司法解释出台时向社会公布了一批环境资源刑事典型案例，今年7月3日最高人民法院环境资源审判庭成立时又集中发布了9个环境资源民事典型案例；六是发布加强环境资源审判工作的指导意见，及时为下级法院开展审判工作提供司法政策指导。随着环境资源审判工作的进一步推进，最高人民法院指导下级法院的力度还将进一步加大。
中国环境报：最高人民法院于今年6月底发布了《关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，就加大环境资源审判执行力度提出了明确要求。您能否介绍一下其主要内容？
郑学林：主要有4个方面的内容。一是依法严惩污染环境、破坏资源犯罪。将继续加大对涉及环境资源保护刑事案件的审判力度，依法严惩污染环境、破坏资源违法犯罪行为，以及环境监管失职犯罪。对造成环境污染严重后果以及受害群众较多的涉众型案件，将积极配合有关部门做好善后处置工作，最大限度地维护人民群众的合法权益。
二是依法审理环境资源民事案件。畅通司法救济渠道，完善司法便民措施，依法及时受理环境资源保护民事案件。妥善审理与环境资源保护相关的物权、合同和侵权案件，加强对污染土壤、污染水源等环境侵权案件的审理。对于涉及到矿业权、林权及其他自然资源权属的股权转让、承包等案件，将把保护生态环境和自然资源作为裁判的重要因素予以综合考量。
三是依法审理环境资源行政案件。依法受理环境资源行政案件，充分保障当事人诉权。加强对行政机关不履行查处职责案件的审理。妥善审理山林权属纠纷及确权行政案件，促进健全自然资源资产产权制度，加强对土地、矿产、水源、森林等自然资源的保护。
四是加大环境资源案件执行力度。执行过程中积极争取环境资源保护行政执法机关的支持和配合，创新执行方式，探索建立环境资源保护案件执行回访制度，监督责任人对污染的治理、整改措施以及生态恢复是否落实到位。依法审查环境行政非诉案件，对环保行政执法机关依法申请人民法院强制执行生效行政处罚决定，人民法院经审查裁定准予强制执行的，及时组织实施强制执行。
中国环境报：相对而言，环境资源司法机制仍不完善，下一步如何推进健全专门化工作机制？
郑学林：一是积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理，优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。
二是探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。
三是加强环境资源保护职能部门之间的协调联动。充分运用司法建议促进环境执法。积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。加强与环境资源保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。
四是加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。在环境资源审判领域全面推行人民陪审员参与案件审理。自觉接受社会公众监督，及时上网公开生效裁判文书。对于有重大影响的案件，邀请人大代表、政协委员、执法机关代表和公众等旁听庭审，增强环境资源审判的公开性和公信力。
大力推进环境公益诉讼
中国环境报：据了解，最高法研究起草了环境民事公益诉讼司法解释稿，以落实新修订的《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定。您能否就环境民事公益诉讼司法解释的相关问题，比如原告资格、管辖法院、司法审判与行政执法的衔接以及公益诉讼和私益诉讼的协调等社会关注的问题，做出较为具体的解释？
郑学林：比较重要的有8个方面的问题。
关于原告资格。原告资格是环境民事公益诉讼的核心问题。《民事诉讼法》第五十五条明确排除了公民个人的公益诉讼原告资格。对于“法律规定的机关”，对于环保行政机关和检察机关是否具备公益诉讼原告资格还存在不同认识，目前只有《海洋环境保护法》规定了海洋环境保护行政主管部门可以提起公益诉讼。但我们认为，在法律未予授权的情况下，司法解释也不宜突破。我们认为，环保行政机关和检察机关可以依据《民事诉讼法》第十五条的规定，支持有关社会组织提起环境公益诉讼。
新修订的《环境保护法》第五十八条规定的社会组织的主体资格，涉及以下几个问题：一是这一条使用的是设区的“市级”以上人民政府的概念，而不是设区的市以上，我们认为严格按照行政级别来说，直辖市的区、县也应属于这个范围。二是关于“专门从事环境保护公益活动”的判断，一方面可通过审查社会组织的章程确定其宗旨和主要业务范围是否是维护环境公共利益，另一方面可通过审查年度工作报告书等年检材料确定其是否在一定时间内实际从事相关活动，以保证提起诉讼的社会组织具有较强的专业性。三是“无违法记录”不应扩大理解，应限定为社会组织未因违反法律、行政法规受到行政、刑事处罚。经与民政部沟通，违法记录不宜与年检结论挂钩。实践中对于违法记录的判断可引入抗辩机制，即由社会组织在起诉时出具无违法记录的声明，被告有异议的应举出证据，由法院审查判断。一旦确定社会组织有违法记录，应裁定驳回起诉。
关于管辖法院。为保证审判质效，环境民事公益诉讼原则上应由中级以上人民法院管辖。同时，为贯彻司法改革要求，解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，我们考虑根据流域和生态区域对于环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖，即在经最高人民法院批准后，由高级人民法院根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定若干个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。
此外，一些基层法院较早建立了专门的环保法庭，在审理环境公益诉讼方面已经积累了一定经验，可以依据《民事诉讼法》第三十八条关于管辖权下放性移转的规定开个口子。
关于司法审判与行政执法的衔接。正确划分司法权与行政权的界限，妥善协调两者关系，是环境民事公益诉讼实践中面临的重要问题，也是司法解释起草中的一个难点。
总体而言，与环境公益诉讼相比，环境资源保护行政执法在专业技术、设备、执法手段和效率等方面都具有优势，因此开展积极有效的行政执法应是保护环境公共利益的主要手段。我们目前拟采取的方案是，法院在受理公益诉讼案件后，在一定期限内告知行政机关，相当于提供一个环境违法的线索，如果行政机关积极履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的话，原告可以申请撤诉，原告不申请撤诉的，法院可以裁定驳回起诉。
关于公益诉讼和私益诉讼的协调。公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，同时又在审理对象、案件事实认定等方面紧密联系，如何协调公益诉讼和私益诉讼的关系是司法解释考虑的一个重要问题。
我们认为，第一，社会组织提起环境公益诉讼，不应影响受害人另行提起私益诉讼。但考虑到两类诉讼的审理对象存在交叉，并行审理可能产生事实认定的矛盾，另一方面又应防止法院随意中止私益诉讼的审理，损害原告的合法权益，是否应当赋予当事人申请中止审理私益诉讼的程序选择权，有待进一步斟酌。第二，公益诉讼判决认定的事实应为在后私益诉讼的免证事实，但因私益诉讼原告未参加公益诉讼审理，其对于公益诉讼认定的事实有异议的，可以举证推翻。而被告已经在公益诉讼中充分行使了举证辩论等权利，不应允许其对于公益诉讼判决认定的事实再作相反主张。第三，关于公益诉讼判决就被告减免责任的情形、行为与损害之间的因果关系以及污染者承担责任的大小等所作的认定，即使有利于被告，仍不能免除被告在私益诉讼中的举证责任。原告主张适用的，法院可以支持。第四，关于受偿顺位，公益诉讼和私益诉讼均确定被告承担责任，被告财产不足以全部支付的，应先承担私益诉讼判决确定的民事责任，以体现对于个人生存权的优先保护。
关于职权主义的适度强化。环境民事公益诉讼的公益性决定了法院在坚持司法中立原则的同时，也要在合理限度内发挥职权作用，防止因原告的不作为或诉讼能力欠缺，导致环境公共利益得不到充分保护。一是在原告诉讼请求不足以保护环境公共利益时，人民法院可以向其释明变更或增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。二是因原告举证证明的事项涉及公共利益，法院在调查取证方面应有更强的主动性。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集；对于原告承担举证责任的事实确有必要进行鉴定的，人民法院可以委托鉴定。三是对当事人的处分权进行适度限制，包括对于原告的自认进行主动审查，不允许被告以反诉形式提出诉讼请求，对当事人达成的调解协议或者和解协议进行公告并对协议的内容进行职权审查。四是由于原告对于判决确定的公共利益没有处分权，公益诉讼的裁判发生法律效力后，可不必待原告提出申请而移送执行。
关于举证责任的分配。根据《侵权责任法》的规定，环境诉讼实行举证责任倒置，赋予被告较重的举证负担。学界对此有不同的认识。司法实践中对这一问题的把握也不尽一致。我们考虑，环境民事公益诉讼原告除了就存在环境污染或生态破坏的行为以及因此造成的损害承担举证责任外，还要对行为与损害之间具有关联性作出说明。当然，这一说明应达到何种程度还需要在审判实践中探索。此外，起草过程中有一种观点认为，公益诉讼维护的是国家和社会公共利益，如果企业的排污行为系经国家准许，则不应承担过重的法律责任，建议规定在公益诉讼中如果被告提交了充分证据证明其排污符合排污许可证要求的，应由原告承担行为与损害存在因果关系的举证责任。这种观点在国外有类似的立法例，征求意见过程中争议较大，有待进一步研究。
关于被告的责任形式和范围。关于环境公益诉讼的被告应当承担何种形式和范围的民事责任，我们初步认为，环境民事公益诉讼中的责任大致可分为预防性、恢复性及赔偿性3类。其中预防性责任包括停止侵害、排除妨碍和消除危险3种形式，主要目的在于避免环境生态损害的发生和扩大。恢复性责任对应恢复原状这种责任形式，但环境公益诉讼中恢复原状的含义应该做广义理解，既包括在原地对受损生态环境进行修复，也包括客观上不能完全修复时通过异地修复等替代性方式，在整个区域范围内恢复生态容量和功能，还包括在被告不履行修复义务时，判决确定其应支付的生态环境修复费用。关于被告是否承担赔偿性责任的问题，争议较大。我们认为，根据《环境保护法》的损害担责原则，被告应当对生态环境在修复期间服务功能的损失，原告支付的应急处置费用、鉴定费用以及合理的律师费等诉讼支出承担赔偿责任。
关于公益诉讼中生态环境修复费用及赔偿款的管理问题，需要环境保护部、财政部等部门大力支持，推动建立专项资金账户或者设立基金来管理使用这些款项。
关于诉讼成本的负担。公益诉讼的原告是为公共利益提起诉讼，因此应在《诉讼费用交纳办法》的框架内尽量减轻原告的诉讼负担，降低其诉讼成本。交纳诉讼费用确有困难的原告在起诉时申请缓交的，法院应予准许；原告胜诉的，诉讼费用由被告承担；原告败诉或者部分败诉而申请减交诉讼费用的，法院可依据原告的经济状况和案件的审理情况来决定是否准许。此外，鼓励地方法院从各地环境公益诉讼基金中支付原告诉讼费用的做法，以充分发挥环保组织维护环境公共利益的积极作用。
环境民事公益诉讼是新增的诉讼制度，没有现成的模式可循，许多问题还有待进一步探讨。希望大家积极参与，多提宝贵意见，使司法解释能够解决实践问题，具有可操作性。
强化沟通协调机制
中国环境报：在环境资源保护领域，行政主管机关和人民法院应不断加强工作沟通协调，形成合力，共同推进环境资源保护执法体系的完善。您对此有何建议和想法？
郑学林：一是加强工作衔接，推动建立环境执法协调联动机制。构建环境执法协调联动机制有利于加强环境执法各个职能部门的衔接、畅通合作渠道，整合执法资源，及时制止和制裁环境违法行为。目前，无锡、昆明等一些地方已经出台文件专门作出规定，并积累了一定的实践经验。建议相关职能部门共同推动建立覆盖国家、省级和地市级的环境执法协调联动机制，明确各成员单位工作任务，实现司法审判与行政执法的有效衔接配合。
二是加强执行支持，确保被执行人法律责任执行到位。在强制执行环节，人民法院和环保行政机关应当进一步加强协调配合。一方面，人民法院对于依法申请执行的行政处罚决定应当及时组织强制执行。另一方面，在人民法院执行过程中，也需要环保行政执法机关的支持配合，特别是在涉及环境修复治理的判决执行时，需要争取环保行政机关必要的技术支持。
三是规范环境公益诉讼赔偿金管理，共同推动建立环境公益基金。环境公益诉讼的被告支付环境修复费用和赔偿款后，需要建立一个具有公信力的管理制度，具体用于环境修复。我们建议相关部门共同研究制定公益诉讼赔偿金的管理制度，确保公益诉讼赔偿金专款用于环境修复及其他公益诉讼。希望进一步加强沟通，推动相关管理制度的尽快出台。
四是共享环境信息资料，保障公正审理和及时执法。环境保护法规定了环境信息公开制度。环境资源案件往往涉及专业技术问题以及被告行为是否符合国家和地方污染物排放标准等，需要环保行政执法机关提供相关环境信息资料，给予必要的支持。人民法院在审理环境资源案件过程中发现环境违法线索的，也应及时告知或者移送环保行政执法机关。
五是完善环境资源司法鉴定体系，提升环境资源审判专业化水平。环境损害鉴定时间长、费用高、公信力不足是困扰环境资源案件审理的一大难题。据了解，环境保护部正在与司法部协调环境司法鉴定机构问题。人民法院将进一步加强与环保行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，共同推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。
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