江西抚河决堤损失10亿 天灾之外亦有人为因素

2010-6-30 08:06 来源: 第一财经日报
852 收藏到BLOG
  6月27日18时15分,随着最后一车土石投入河道,决口6天的抚河唱凯堤终于合龙,提前三天完成封堵任务。

  据了解,对修复的大堤进行加固、加高和防渗处理,预计还要用到5000方石料和2万方黏土,在三天内完成。

  “27日我在唱凯堤值班,早晨起来发现,前几天还是桀骜不驯的抚河已变得温情脉脉。”负责组织施工的武警水电二总队副政委熊壮中说。

  中小河流的特点是源短流急,洪水暴涨暴落。21日傍晚“轰”地一声闷响,肆虐的洪水撕开了抚河唱凯堤一道数十米的大口子,扑向下游村庄和农田。

  决堤之下,是5个乡镇的13万亩田地和14.5万人口。在短短数小时内,淹水达1米至3米不等,40余村庄先后成为一个个“孤岛”。

  解放军指战员、武警消防官兵、民兵预备役人员,市县乡村各级干部等共1.5万多人,以最快的速度、各种有效的方式,在23日19点前基本将堤内受困群众安全转移。

  据记者了解,至少花了4000万元,在武警水电二总队的奋力抢修下,宽约340米的决口提前完成封堵。29日清晨,记者再次前往唱凯堤,正如熊壮中副政委所述,这条被称为江西第二大河的抚河,已不再面露狰狞,但损失已不可估量。

  26日的新闻通报会上,抚州市副市长黄赛荣说,根据预估,此次垮堤共造成约10亿元的损失,等洪水清退之后,官方才能展开详细统计。

  黄赛荣表示,目前还没有认定垮堤属于人为事故。但记者深入采访发现,这次唱凯堤溃决,除了遭遇“50年一遇大洪水”,圩堤投入不足、老化失修,圩堤险情排查、预警不够及时也是重要原因。

  天灾之外,人为造成的损失亦不可免责。

  防洪标准过低?

  6月25日,抚州市召开新闻发布会,官方承认抚河唱凯堤防洪标准较低。

  “由于唱凯堤总长81.8公里,而投入资金有限,该堤大部分没有达到抵御20年一遇洪水的设计标准。”抚州市水电勘测设计院副院长、高级工程师季晓声称。

  为什么是唱凯堤决口?抚州市提供的通报材料称,主要原因在于地质土壤结构的特殊性,唱凯堤的土质含沙量较高。

  “洪水超历史纪录、堤身堤基土质差、堤坝决口处为迎流顶冲位置,是垮堤的三大原因。” 黄赛荣在上述发布会上说。

  抚河号称江西第二大河流,源于武夷山脉,流入鄱阳湖,全长312公里,流域面积近1.6万平方公里。抚河流域自古有赣抚粮仓的美誉,是江西省的主要产粮区之一。

  唱凯堤是抚河流域唯一的10万亩以上圩堤,属于江西省18段10万亩以上圩堤(即可保护10万亩以上土地的圩堤)之一,也是江西省最大的九条河堤之一。全长81.8公里,堤坝宽10米。

  大堤为何这般脆弱?决口处位于唱凯堤灵山何家段,堤高5.5米,顶宽10米,堤身填土为粉细砂,堤基为砂及卵砾石层,结构单一,透水性大。

  记者多次前往决堤口现场,从决口两端不难发现,唱凯堤原是沙土堤坝,而整个唱凯80多公里大堤,大抵都是如此。抢封堵口时,十多辆重型车辆正在作业,由于经不起重型车辆碾压,指挥部只能先修补强固堤坝路面。

  根据《唱凯镇志》记载,唱凯堤修于中华民国25年即1936年,全部就地取土,为土堤。该堤兴建时显然疏于设计,堤身立于河滩砂石之上,是砂基。此外,堤身高度与断面比不够,隐患险情多。汛期渗漏严重,外坡堤岸陡峭,抗洪能力差。

  或因为此,1949年之后,尽管该堤屡次加固,仍多次溃决成灾。公开资料显示,1949年决口39处8399米,1952年、1973年、1982年三次决口,其中以1982年最为严重。1982年6月18日,抚河发生特大洪水,华溪乡王家堤段决口237米。

  1998年,抚河再次发生特大洪水,唱凯堤周博巷漫堤缺口,幸及时堵口抢险,才未发生溃堤灾难。洪水过后,抚州市对该堤进行了大规模整治,设计的防洪标准为20年一遇。

  “1998年至2004年,唱凯堤累计实施了四期除险加固工程,完成险段加固51处,堤脚加固14.34公里,护坡5.38公里,加高加固堤身55公里,维修涵闸96座。”临川区抚河河道管理局原局长杨龙水告诉本报记者。

  据杨龙水介绍,在他任职期间,负责实施了第五、第六期唱凯堤除险加固工程,但没有对这次决堤的灵山何家段进行除险加固。最近的一次维修应该在2001年左右,由于资金缺乏,当时比这段更危险的堤圩很多,他们只能选择性地加固。

  “这些年来,中央累计下拨了3400多万元治理资金,但是分批下拨,只能用于其应急工程。即先将整个大堤上各种险情打分,险情重的进入应急工程。”杨龙水说。

  一些政府官员私下透露,农业市县的财政本就比较落后,只是吃饭财政,根本拿不出钱来搞小型农村水利工程建设,就是能从财政挤出部分资金,也只能用于应急工程。

  显然,“头痛医头、脚痛医脚”的维修模式,无法根治唱凯堤之险。

  决堤之后,本报记者28日在抚河河道管理局找到了这位基层河道管理者,他翻出唱凯堤除险加固工程的相关材料,试图说清楚每一笔治理资金的来龙去脉。虽然离开局长职位已有数月,但他明白,事后追责的话,是脱不了干系的。

  加固资金短缺?

  在抚州市数次新闻发布会上,唱凯堤乃至整个抚河堤圩的建设资金情况,都成为参会记者追问的话题。

  25日的新闻发布会上,黄赛荣回应说,抚州财政有限,上级调拨的资金也不多,抚州尽管近年来多次修固唱凯堤,但仍有大量工作要做。

  抚州市有抚河、信江、赣江三大水系,大小河流470余条。抚河为全省第二大河流,干流全长350公里,流经境内长276公里。

  《抚州市水利“十一五”专项规划》显示,该市防洪设施大多土法上马,在长期运行过程中缺乏必要的养护。临川区唱凯堤、中洲堤、河东堤等,金溪县浒湾堤,崇仁县沙堤、孙坊堤,南城县八堡堤除险加固设计标准均为20年一遇,受配套资金影响,这些堤段的抗洪能力并未达到设计标准。

  显然,仅靠当地之力,难于应付上述堤圩在内的诸多巨额水利投资。今年1-5月,抚州市的一般预算支出中,农林水事务支出47047万元,下降2.3%。负责唱凯堤维护管理的抚州临川区同期农林水事务支出虽然增长21.6%,但总金额仅9112万元。而像金溪县、崇仁等农业大县,财政支出状况更是不容乐观。

  杨龙水告诉记者,1998年至2009年期间,中央累计划拨了3400万元治理资金。前四期(1998~2002年),临川区举全区的“两工”(义务工和劳动积累工)之力,折合为地方配套资金,对河堤加宽、加固。

  新中国成立后,在国家财力困难的情况下,广大农民投工投劳,在全国范围内开展了大规模的农田水利建设。据不完全统计,截至1980年共完成土石方数千亿方,年完成土石方达170亿立方米,大致相当修筑了上千个万里长城。

  但是,2004 年国家为减轻农民负担,取消了农民参加兴修水利的“两工”制度。近几年来,农民每年投工投劳修水利数量锐减,据近几年统计,农民投工只相当于以往的1/ 4左右。而地方政府受财力限制,配套资金无法落实,变相减少了农田水利的投入。

  杨龙水提供给本报的唱凯堤第五期除险加固工程的批复材料显示,第五期唱凯堤除险加固工程下达的资金为:中央预算内专项资金(国债)100万元,部属水利基建投资300万元,地方自筹100万元,总计500万元。

  “地方自筹资金无法落实。”杨龙水说,第六期更不容乐观,总投资900万元,中央预算内专项资金(国债)450万元很快到位,但地方配套的450万元也没有下文。他拒绝对资金不到位的影响置评,“我只能说,如果钱多,就能多做事”。

  在28日的采访中,杨龙水多次强调,第五、第六期的地方配套资金没有落实。对比前后两份审计报告不难发现,总投资900万元的唱凯堤第六期除险加固工程,最终审计后投资额为830.08万元,但真正实际投入到工程建筑的实物资金只有354.88万元。

  所谓地方配套投资项目,审计报告认为,包括圩堤加高加固土方工程,主要是群众以资代劳,采用机械化作业,实际完成土方量384420立方米,折合自筹资金450.65万元。

  “有的地方配套资金严重不到位,甚至采取虚假手段应付上级检查,配套资金到位率低带来一系列问题。”在今年的全国水利厅局长会议上,水利部副部长鄂竟平作总结讲话时严厉批评这种现象。

  通常情况下,一般堤坝实行国家补助、地方配套和群众自筹三个来源,类似于抚河这种级别的河流,一般由国家补助、地方配套和群众自筹提供资金。

  “河流治理资金的来源比例,在西部是国家出70%,地方出30%,但像江西这样在中部的省份,国家和地方就是五五开。如果地方政府没钱搞,就会导致堤坝加固不到位,像唱凯就是加固过,但没到位。”南京水利科学院教授、“南方中小河流治理新模式研究”课题小组成员段祥宝对本报记者表示。

  小河流、大洪水

  地方政府财政无法投入,只能伸手向中央要钱。由于缺少建设资金,基层水利部门只能积极“跑部进厅”,争项目争资金。抚州市水利局还因为争取中央、省水利厅补助资金达3.6亿元,被当地政府评为“争项目、争资金先进单位”。

  “2009年,我们建议将唱凯堤列入环鄱阳湖规划,争取建设资金2.222亿元,加上地方自筹资金,总投资大概3亿~4亿元,报告已递交给省发改委和水利厅,但还没有批下来。如果资金到位的话,可以实现‘20年一遇’的防洪标准。”杨龙水对记者表示。

  《抚州市水利局2009年工作总结和2010年工作思路》中明确提出,“督促临川区唱凯堤除险加固,完成总体初步设计,争取续建资金。”但唱凯堤没有等来那天,肆虐的洪水便撕开了一道数百米大口子,扑向下游村庄和农田。

  唱凯堤溃决只是中国南方洪灾的一个缩影。6月12日以后,暴雨洪水累计造成江西省17座千亩以上圩堤溃决,毁坏水利工程3.39万座。此外,全省还有64条圩堤出险,主要集中在抚州、鹰潭、吉安三市。

  数据显示,约有2200条流域面积在200~3000平方公里、保护人口和耕地面积较多,但又洪涝灾害发生频繁的中小河流(段),分布在我国1700多个县。

  由于许多中小河流,特别是河流沿岸的县城、重要集镇和粮食生产基地的防洪设施少、标准低,甚至很多处于不设防状态,遇到洪水就可能造成较大洪涝灾害。

  在2010年全国水利厅局长会议上,水利部部长陈雷透露说,一般年份中小河流洪涝灾害损失占全国70%以上,近10年洪灾造成的死亡人数有2/3以上发生在中小河流。

  水利部因此将“着力抓好中小河流重点治理和山洪灾害防治”作为当前和今后一段时期四项重点工作之一。

  由于多方面因素的影响,一些地方农田水利灌溉设施萎缩,旱涝保收面积减少,对粮食生产能力带来直接影响。可以说,水旱灾害一发,农村一些地方多年发展的成果就付诸东流,农民辛辛苦苦创造的财富就化为泡影。

  在当前“一免三补”政策开始发挥效应,农民种粮积极性普遍提高的情况下,水利基础设施薄弱的问题显得更为突出,已经成为制约农业发展的“瓶颈”。

  “要以洪涝灾害发生频繁和灾害损失严重,沿岸需要保护的城镇、乡村、人口、耕地较多的河流河段为治理重点,逐步提高中小城镇和农村的防洪能力。”陈雷表示。

  而频繁发生的洪涝灾害也折射出国家投入不足。水利部原副部长张春园撰文表示,新中国成立至1980年,国家在财力十分困难的情况下,平均每年对水利的投资占全国基本建设的投资比例为6.7%,1980~2007年下降到2.84%。

  2009年6月30日《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》通过审查,从2008年开始,中央计划用三年时间实现现有大中型和重点小型水库除险加固目标。但水利部对全国病险水库除险加固进展情况的公告显示,截至2009年12月28日,规划内大中型项目全部开工建设,却有125座小型项目未开工。

  以江西为例,42条河流均列入了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》,今年中央财政下达的专项用于治理中小河流资金7000万元,加上省财政的配套也只有1.5亿元,可谓杯水车薪,大部分资金还是依靠地方筹集。

  28日的新闻发布会上,堵口指挥部工程技术组成员张沪玉表示,唱凯堤决口处的高度将由目前的33.5米增高到36.16米,至少能防御抚河今年7月至10月的汛情。指挥部也在按“20年一遇”的防洪标准制定大堤修复方案。

  事后追问中,张沪玉不愿透露新修复方案的资金投入情况,“国务院总理都现场关注了,中央下拨资金的比例可能会更高一点。”