环保“大部制”改革:提高公众参与更重要

2014-2-28 11:12 来源: 能源网-中国能源报
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  近日,环保部部长周生贤在《人民日报》上撰文,提出“建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”,力推独立而统一的环境监管执法。周生贤的表态,不仅令长久以来存在于中国环保监管中的机制弊端再次浮出水面,也引发了人们对于多个部门的环保相关职能可能并入环保部的大猜想。 (能源网)

  能源网记者就环保部扩权这一热点话题对中国能源经济研究院副院长、首席研究员、教授陈柳钦进行了独家专访。

  

□ 中国能源经济研究院副院长、首席研究员、教授 陈柳钦

  能源网:周生贤提出的“建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”是否意味着环境保护部将直接管理一切环境污染、资源开发利用和生态保护的事项? (能源网)

  陈柳钦:周生贤在《人民日报》上撰文,力推独立而统一的环境监管执法。这让人直接联系到此前曾被提及的“环保大部制”改革。由于周生贤是全面深化改革领导小组的重要成员,文章因此受到有关部门和社会的格外重视。周生贤部长在文中对现行环境管理体制存在的问题进行了深刻剖析,他认为,从现行环境监管体制看,政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在,影响行政效能,削弱监管合力。因此,周生贤强调说,实行独立而统一的环境监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,有效进行环境监管和行政执法。这符合环境污染和生态保护整体性和相关性的环境科学理论,是正确的。但是,这不意味着环境保护部就将直接管理一切环境污染、资源开发利用和生态保护的事项。周生贤在文章中提出了改革生态环境保护管理体制的六个主要任务,并未明确提出环境保护部要收纳国家海洋局、水利部、国土资源部、农业部的生态保护和资源开发利用职权,相反,却谨慎地使用“区域联动机制”“海陆统筹”“信息互通互换”等措辞,并且提出“有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,有效地进行环境监管和行政执法”。这些体制改革的思路和方法,并未涉及具体改革方案。目前对于生态文明体制如何改革的问题都还在研究过程中,而改革专项小组也是刚成立,不可能一下子就出现具体的方案,学术讨论怎么都可以说,但形成正式的方案还有很长的路要走。 (能源网)

  能源网:在现行的环保监管体制中,您认为最突出的问题是什么? (能源网)

  陈柳钦:我国的环境监管体制经历了一个从不健全到逐步健全的发展过程。现行的环境保护监督管理体制在多年的运行中对改善我国的环境保护工作发挥了巨大作用,但随着环境 问题日趋严重,该监管体制暴露出的问题与美丽中国相悖。一是,机构设置不合理。我国的环境监管体制的实际是从各部门分工监管逐步发展为统一监督与分级、分部门监督管理相结合的体制,但在这种变化过程中只注重对新设机构的授权,忽略了撤销原有机构及其相关职能,由此产生环境监管机构重叠现象。二是,机构职能配置重“生产”轻“生活”。三是,监管权限不明。从纵向监管上看,地方性监管机构中,环境保护综合监管部门和行业性部门都受本级人民政府和上级主管 部门的双重领导。实践中由于短期利益的影响,往往难以实 现国家的统一监管。四是,监管运行机制存在不完善。欠缺高效协调机制,监督机制有待完善。

  尽管现行《环保法》第7条规定,国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理,它将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门,即通常所说的“统管”部门。然而,在环境管理实践中,环保部门并未有效地行使统一监管职能,“统管”之权形同虚设。相反,“分管部门职能越位和缺位现象比比皆是”。(能源网)

  能源网:如果环保部门对“陆海空天”的污染物进行统一监管,有着怎样的重要意义?

  陈柳钦:此前国家环保职能的“九龙治水,各自为政”是一大主因—— 污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通等部门;资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门;综合调控管理职能分散在财政、国土等部门。各部门的职能交叉,造成我国环境保护的执法主体和监测力量分散、多头执法问题突出。按照环保部的改革思路,最终将建立起“从再生产全过程着手,形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式”。毋庸置疑的是,由环保部门对“陆海空天”的污染物进行统一监管,有着非常重要的现实意义。尽管我国政府高度重视环保工作,但由于历史原因,环保部门的监管工作往往处于弱势地位。面对国家发展改革委、国土资源部等在环境项目审批过程中的强势状况,环保部往往无计可施。在可能发生的恶性污染事件前,环保部很难提前介入,且事后的整改建议也往往被忽视。如果实行独立而统一的环境监管和行政执法,确实能强化环保部门在环境保护这一块的力量。

  能源网:环保“大部制”的职能整合难度有多大? (能源网)

  陈柳钦:周生贤在文中的表态,不仅令长久以来存在于中国环保监管中的机制弊端再次浮出水面,也引发了人们对于多个部门的环保相关职能可能并入环保部的大猜想。外界对于环保“大部制”的种种猜测,其实并不意外,因为2008年,原国家环境保护总局改为环境保护部就是“大部制”改革的一步。事实上,仅仅是机构改革效果也未必明显。2008年国家环保总局升格为环保部时曾有分析称,这意味着政府的环境保护职能得到进一步的重视和强化。但如今五年过去了,中国的环境问题不降反升。(能源网)

  环境问题千丝万缕、纷繁芜杂,单纯依靠一个部门的监管,显然不够现实。由于涉及产业结构、能源结构调整等多方面的问题,“统一监管”触及多部门监管力量的调整。对于完善环保监管制度、解决周生贤的烦恼,整合职能为环保部扩权或许将是一剂良药,却也必定是苦口良药。周生贤也表示,“实行独立而统一的环境监管”是需要通过环保部门有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量完成的。如果按照这一思路,未来国土部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与环境保护相关的职能要并入环保部的话,还是存在较大难度的。把各部门的环保监管工作拿出来统一到环保部门,相当于给各部门职能“瘦身”,而且,该部门其他工作很难完全择清与监管方面的关系,跨部门的合作又不如部门内部容易。 (能源网)

  能源网:环境监管体制的改革,您认为应该注意哪些问题? (能源网)

  陈柳钦:环境监管体制改革是“生态文明与美丽中国”的重要内容。因此,我国环境监管体制也要根据“生态文明与美丽中国”的新型要求,重新进行内容整合与体系构建,以求积极承担时代赋予的重任,推进“生态文明与美丽中国”战略的实现。 (能源网)

  一方面,我们要依法完善环境监管立法。完善环境监管体制应先从立法出发,清理现存法律体系,进而完善环境监管体制法律规定。要建立 “统一监督管理与分级、分部门相结合”的环境管理体制,应对现有环境法律清理 、整合、创新 ,制定一部专门的环境监管体制法,明确监管部门的地位、机构组成、各部门职责以及相互协调、配合和监督的程序等,使各自职能不逾越法定的界限,并修改与其不符的法律规定以避免法律的体系矛盾。且在立法过程中要注重公众参与,以期制定出符合美丽中国的来生内涵的法律,即不侵害后代人生存机会和幸福权力 。 (能源网)

  另一方面,科学合理设置监管机构。要提高环境监管机构地位。在工业化程度提高的今天,应该赋予环保部更多的职能,使其在环保工作中能够发挥更大的作用,以期适应美丽中国的要求。建立健全环境监管协调机制。可以借鉴美国的做法,健全原有部际联席会议制度,负责为国家的整体环境规划、重大环境决策提供咨询,加强各环境监管部 门之间的配合与协调,制定统一完善和协调配套的环境资源政策,提高决策和执法效率。或者参照德 国的国家可持续发展部长委员会,由国务院常务副总理担任委员会主席,定期开会,协调环保部与其他监管部门的工作。 (能源网)

  还有,就是要明确划分环境监管职能。要明确划分统管部门与分管部门权限,理顺环境监管纵向结构。(能源网)

  当然,体制改革最忌讳动辄提出毁掉一个现行体制,建立一个充满新问题的全新体制,特别是一个部门既审批自然资源的开发利用许可,又负责生态环境的保护,既当运动员,又当裁判员。最为可行的办法就是,深刻分析现行体制的不足,充分参考其他专业领域好的做法,深挖潜力拓新路,通过创新和完善予以解决,而不是盲目地全盘否定。只有这样,才能既坚持制度自信,也与时俱进。 (能源网)

  能源网:环保部扩权如果权利过度集中将会带来哪些弊病? (能源网)

  陈柳钦:政府权力加强的同时也会带来一个问题,就是权力无人制约。过去,环保、水利、海洋三个部门关于水资源污染的数据不一致,掺杂着部门利益,但还不至于差别太大,因为部门之间相互制约。同时也要警惕权力过度集中之后可能产生的腐败等问题。 (能源网)

  能源网:您认为环保部扩权与提高公众参与哪一个更为重要? (能源网)(能源网)

  陈柳钦:当然是提高公众参与更为重要。当前环境监管和执法的最主要问题在于如何加强保障环境监管和执法的有效性。周生贤在公开发表的文章中也强调了完善环境信息公布制度、健全举报制度的重要性。周生贤主张,强化环境信息公开,扩大公开范围,完善公开方式,保障公众环境知情权、参与权和监督权。环保“大部制”改革并非现在时期环保工作的主要矛盾,只有让更多的公众参与进来,才是解决污染问题的最有效途径。因为,公众不仅可以监督企业排污,还可以监督政府部门的治污行为。今后,权力集中了,就需要让公众参与进来,督促政府部门信息公开。