生态红线,“紧箍咒”而非发展“绊脚石”

2014-2-28 11:19 来源: 南方日报 
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  平整蜿蜒的绿道穿梭在稻田间,两旁绿苗葱茏,广袤的良田已搭起冬种的大棚。你也许不会想到,这一派自然田园风光,竟出现在经济特区深圳的光明新区,颇有些“结庐在人境,而无车马喧”的惬意。

  从一开始部分村民不理解,到渐渐看到效果,光明新区城市建设局副局长严木才感到欣慰,“很多村子以前靠建造厂房收租金获得收入,划入生态控制线后,不允许再进行工业开发而转型绿色发展,新区的环境更加优化了。”

  今年开始,这样的生态“红线”将在广东各市逐渐铺开。十八届三中全会也提出,“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,划定生态保护红线,改革生态环境保护管理体制。”在我省全面深化改革主要任务和工作重点中,建立生态红线保护制度已然成为了生态文明制度体系的重要组成部分。

  探索

  四个“难以为继”倒逼控制线出台

  在严木才眼里,当年光明新区的实践颇具勇气。光明新区156.1平方公里的土地中,有84平方公里被纳为生态保护用地,严禁开发,占新区总面积的54%。“而整个深圳市的生态控制线内面积约占一半,光明新区的线内比例比市里还要大”。

  深圳是全国第一个低碳生态示范市,“示范市里的试点就在光明新区,所以高明区光明新区也是深圳第一个示范区。”严木才说。

  在光明新区会展中心的展览馆里“俯视”新区,精致的模型图上,几条绿色的光线纵横南北,勾勒出范围大分布广的生态控制线范围。线内绿色建筑和绿色交通等规划也跃然其上。旁边,黄色灯光圈出的城市发展边界被茅洲河、生态湿地、公明水库等自然水系构成的天然生态廊道温柔地拥簇着。

  “这里面包括一共占地47平方公里的两明、铁坑森林郊野公园,不仅如此,为提高人均公共绿地面积和绿化覆盖率,还在市区内设置了很多带状城市公园和廊道,并通过市区绿道相连。”严木才说。

  在生态控制线的实践上,光明新区是深圳的缩影——2005年深圳率先在国内建立起基本生态控制线管理制度,在深圳1952.8平方公里的陆地中,线内占了974平方公里土地,约占全市陆地总面积的一半。当年出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》要求,基本生态控制线作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”,除了重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园绿地以外,禁止在基本生态控制线范围内进行建设。

  “划出生态控制线,是城市发展的形势所迫”,深圳市规划和国土资源委员会(下称“规土委”)地政地籍处副处长邓敬宏说。

  改革开放以来,以深圳为龙头的“小珠三角”地区以“三来一补”经济为主要发展模式,尽管工业化、大城市化程度高,经济增长速度快,但增长的可持续性正在减弱。当年,深圳市委市政府在不同场合,均表达了发展面临“四个难以为继”的忧虑:一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入,而城市已经不堪人口重负,难以为继;四是环境承载力难以为继。

  “在此形势下,我们在2003年到2005年做了专题研究。参考了联合国有关组织提出的生态城市绿地覆盖率应达到50%、居民人均绿地面积90 平方米的指标”,又按照碳氧平衡原理及各指标的平衡,折衷确定建设用地不能超过50%,非建设用地不能少于50%”。生态控制线划定以来,深圳相继开展了动态监测、优化调整、政策拟定、生态修复等一系列工作。

  邓敬宏认为,这对于提升城市发展质量、坚守城市生态空间发挥了积极作用。记者走访发现,如今在生态控制线里虽不是遍地绿色,深林漫野,相比于线后区域的嘈杂,这里显得安静了很多;时不时能遇见来这里踏青的游人,三三两两,信步悠闲。

  难题

  避免生态控制线成经济“绊脚石”

  从宏观经济数据上看,“红线”的划定并没有阻碍深圳的经济发展。2006年以来,深圳仍保持年均10%以上的较快经济增长速度,同时期城市全年的阴霾天数由231天降至77天。当地干部介绍,近年来,深圳的蓝天白云吸引了不少项目投资及高素质人才落户,已成为城市经济发展与社会进步的新引擎,这就是生态效益的具体体现。不过,控制线上刚性约束的陡然而至,地方经济的不适应也曾持续数年。粗略统计,宝安区38.17%的面积位于基本生态控制线范围,龙岗、光明新区基本生态控制线内面积也占总面积的56.1%和53.4%。

  “有一些整村划入生态控制线的村落,由于线内对第二产业发展的禁止,靠建厂房出租的村民一下子失去了经济来源,一度抗拒和不解,加上短时间难以找到可以替代的发展方式,情绪较为激动。”严木才回忆着当时做村民工作的场景说,“生态控制线是规划层面的长远打算,一下子不容易看到明显的效果,村民们有所反对也可以理解。但这是为未来留住青山绿水和更好的发展空间,眼下摸索出线内绿色发展模式十分重要。”

  “大量土地被划入生态控制线,企业无法办理审批手续而停产或陷入困境,社区厂房闲置、租金流失、集体经济组织人均收入下降,而违法建筑则继续顽强地生长。”在控制线划定4年后,有媒体仍如此描述对经济发展的影响。而深圳当地的人大代表和政协委员,也多次调研并呼吁对生态控制线进行优化和调整,妥善处理历史遗留问题。

  “生态控制线要成为污染的紧箍咒,却不应是发展的绊脚石”。深圳开始反思,并从2008年启动生态控制线的调整研究工作。

  “最初就是一条线。而线里很多是出租后短期经营的三来一补,或者家庭作坊,都是深圳认为应该淘汰的产业,慢慢地流到生态保护的区域。违建不时发生。”邓敬宏说。

  令人印象深刻的是,控制线划定以来,深圳市规划部门每年均运用卫星遥感技术,监测并拆除侵占控制线用地的违法建筑,虽然数量呈减少趋势,但一直禁而不止。以光明新区为例,最近的去年8月专项行动出动了执法人员400名,拆除了4栋违法建筑,面积约1.2万平方米。2013年,宝安区规划土地监察部门共拆除基本生态控制线违建142处,违建面积14.3万平方米。

  现在回忆起来,参与规划的干部也坦言,控制线最初出台的时候,包括如何疏导现有用地从生产经营上转型,规划部门提出了方向,但实际执行中涉及很多职能部门,缺乏有效的协调机制,令执行效果大打折扣,群众意见较多。“当然也有部分是因为控制线划定时‘图上作业’,局部技术上有待优化”。

  破局

  制度创新“三板斧”解发展难题

  面对发展困局,深圳市拟通过制度创新的“三板斧”破解困局——即控制线内的分级管理,生态补偿,以及引入市场机制。

  “最开始生态控制线划出来的什么用地都有,我们觉得不能简单地一刀切,有些地方也要结合生态保护分三六九等,管理要更加精细化。”谈及深圳目前正在开展生态用地的分级分类管理研究,邓敬宏说,比如,一级水源保护区或者生态特别脆弱的要按照无人区来管制,一些条件允许的则可以进行适度开发,比如修建水库。

  记者在光明新区生态控制线内走访时,从山丘上俯身下瞰,平坦宽阔的土地上十几辆泥头车来来往往,此地修建的正是公明水库。深圳市水资源占有量较少,用水需要靠外部引水,对于经济发达、用水量较大的深圳,保证充足稳定的水源供应至关重要。

  “生态控制线一旦划定,线内将不允许发展工业,只能进行农业和服务业的探索。可以建设的包括旅游设施、公园,以及市政公用设施和重大道路交通设施。”严木才说。公明水库修好以后,还计划沿着附近修建森林公园,吸引市民前来游玩观光。

  去年年中,论证多年的《深圳市基本生态控制线优化调整方案》出台。《方案》对原制度进行了补充和完善,其中从宝安、龙岗、坪山等区调入山体林地和公园绿地约15平方公里,补充到生态线内,又将影响生态线完整的、早期建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地约15平方公里调出生态线,“一增一减”两项措施,既强化城市生态功能,又兼顾到社会基层民生发展和城市发展的诉求。

  “生态控制线不再仅是一个圈,在里面要实现多圈层的管理”邓敬宏认为。实施分区管制的思路,也得到了省住建厅的认同。该厅副厅长蔡瀛介绍,生态控制线内的土地应分为严格保护区、控制开发区,对建设项目实行分区管制。

  另一个手段是市里协调的生态补偿。深圳市规划国土发展研究中心专家杨成韫介绍,大鹏半岛约80%的空间划入了控制线,原村民26000人以及工业发展空间都受到较大影响,“市里面除给他们每人每月定额补贴之外,另外给社会保险、现有工业的债务免除等等,每年有几个亿左右的经济补贴。”

  不过,杨成韫也坦陈,从财力上看,单纯的补钱并不能解决所有问题,还需寻求多种方式和发展新路。“生态补偿一定要多种方式多途径”他认为可以借鉴广东省之前的一些补偿政策,如生态控制线有很大部分是水源保护区,可借鉴东江流域生态公益林的配套政策,另外技术补偿和产业帮扶相结合,还可以用林业碳汇、碳排放交易等多种政策来实施。

  “广东省的生态县往往都有自身的绿色产业,如食用菌等林下经济值得学习。”杨成韫建议。目前,光明新区也开始向广州芳村花卉市场取经,甚至研究起法国普罗旺斯薰衣草种植的发展模式,想通过生态农业实现绿色发展。

  无独有偶,在大鹏新区,除了受影响的村民有生态补偿外,当地也积极寻求发展生态创意农业。在深圳市规土委滨海管理局负责组织编制的《大鹏生态创意农业园规划》中,针对包括生态控制线里基本农田在内的近5000亩基本农田进行创意利用,在本身土地的农业资源基础上,划分为旅游核心区、科技农业研发区、农业商务休闲区、滨海旅游区、生态保育区等六个主题片区。

  铺开

  生态线管理纳入各市政绩考核

  9年前深圳发展中遇到的生态瓶颈的紧迫感,如今也成为了我省可持续发展的共性。生态控制线得到了省政府的重视,并从今年起在全省各地市逐渐推开。

  据省住建厅介绍,截至2012年末,全省常住总人口达到1.06亿人,城镇化率达到67.4%,居全国前列;其中,珠三角的城镇化率达 83.84%,相当于中等发达国家水平,已进入城镇化发展的成熟阶段。但是,在快速城市化发展过程中,粗放式经济增长方式和外延式城市建设模式使得资源环境的承受能力变得脆弱,经济发展与生态保护的矛盾逐步显现并日益尖锐。

  此外,各地城市建设仍然还在“拼土地、拼资源、拼成本”的阶段,城乡建设用地无序扩张,土地利用粗放低效“摊大饼”现象比较普遍;自然保护区、风景名胜区、公园绿地系统、农田保护区等,日益变为“生态孤岛”,需要从战略高度整体性和系统性地予以保护。与此同时,生态管理体系亟待改善。

  2013年10月,省政府印发了《关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》,提出各地市划定工作应在今年底前完成。由此,广东省成为全国率先启动“生态控制线划定”工作的省份之一。省住建厅副厅长蔡瀛表示,“生态控制线对城乡发展的约束是对其资源浪费、环境污染等负面行为的约束,而不是对其经济发展的约束。”

  省住建厅建议,各级政府建立健全生态控制线综合监管制度,将生态控制线管理作为重点工作纳入绩效考核。省住建厅也将建立定期监督、定期评估机制。同时建立智慧城乡空间信息平台,将生态控制线桩点坐标、影像资料等纳入信息平台,运用空间数据库实行动态管理。生态控制线执法主管部门将利用遥感技术等现代科技手段,对生态控制线内违法建设行为进行动态监测。