吴丰昌：风险评估与预警是环境管理必然趋势
吴丰昌，中国环境科学研究院副总工程师，环境基准与风险评估国家重点实验室主任，国家环境保护湖泊污染控制重点实验室主任。国家湖泊污染基础研究973项目首席科学家，国家重大水专项健康预警主题“流域水环境风险评估与预警技术研究与示范”项目负责人
突发环境事件近年来在各地高发，关系群众健康、生态安全和国民经济平稳运行的环境风险问题集中显现，开展以环境风险评估与预警为基石的主动风险管理势在必行。国家水体污染控制与治理科技重大专项（“水专项”）项目“流域水环境风险评估与预警技术研究与示范”，已于“十一五”期间启动。我们想知道，为什么要开展流域水环境风险评估与预警研究？如何推动我国环境风险评估与预警工作的开展？
对话人：中国环境科学研究院副总工程师、环境基准与风险评估国家重点实验室主任 吴丰昌
采访人：本报记者 查玮
当前我国开展环境风险评估与预警工作有何重要意义？
■我国必须从总量管理向风险管理转变，而环境风险评估与预警是风险管理的关键技术和基础。
记者：我国近年来进入环境污染事故高发期，各类环境风险凸显。依托环境保护部，中国环境科学研究院主持的“水专项”之“流域水环境风险评估与预警技术研究与示范”项目，正是在此时启动和开展的。请您介绍一下，当前我国开展环境风险评估与预警工作的紧迫性体现在哪里？有何重要意义？
吴丰昌：水环境污染是当前中国环境最复杂且具挑战性的问题。近20年来，中国水污染形势迅速扩展：从局部河段到区域和流域、从单一污染到复合型污染、从地表水到地下水；COD（化学需氧量）、BOD（生化需氧量）等传统污染物未能全面控制住，富营养化、重金属、持久性有机污染物和一些新型有毒化学物质的污染及风险却相继增加。水污染已经成为当前中国水危机中最严重、最紧迫的问题。
鉴于此，中国政府不断加大环保投资和污染整治力度，水环境质量逐渐保持稳定，且某些地区的少数指标值已开始向好。根据2007年~2012年《中国环境状况公报》，全国地表水污染逐渐减轻，2012年全国地表水国控断面总体为轻度污染。但是，一些长期积累的环境问题开始暴露。如无锡太湖蓝藻水华引起的自来水危机事件、昆明滇池蓝藻大暴发事件、云南阳宗海饮用水水源砷浓度超标事件、洞庭湖江豚死亡事件等。综合分析当前环境形势，我国水环境稳中有好，但改善缓慢且风险加大。
为什么环保工作成绩突出而风险却在加大？因为COD、BOD等常规污染物不能真实反映复杂的环境污染状况，很难通过常规污染物的减排来控制复杂环境的污染和风险， 常规污染物的零排放不等于环境的零风险。此外，我国对河流、湖泊等地表水体的监测与评价仍基于对水质的物理和化学分析， 在立法中还没有包括毒性评价，更没有考虑众多有毒有害污染物经过长期积累而导致的累积效应和累积风险。而且，基于单一介质的环境质量评价方法也不能真实反映多途径累积暴露对生态环境和人类健康的风险。水污染问题是区域甚至流域层面上众多污染源共同作用的结果，必须从区域，特别是流域层面进行科学的风险分区、分类、分级、分期的评价和管理。这些方面我们做得还远远不够。正因为如此，自然难以从环境管理上对污染物危害进行有效的评估和预警，在不断增大的环境压力下，经过长期积累，各种环境污染事件就呈现出来。
为应对当前严峻的水环境现状和突出的环境风险问题，我国必须从总量管理向风险管理转变。《国家环境保护“十二五”规划》已经将防范环境风险列为“十二五”期间国家环境保护的主要任务之一。环境风险管理是管理的最高阶段，特点是强调风险防范、事先评估和预防决策，而环境风险评估和预警是风险管理的关键技术和基础。目前的重点工作就是在我国已有的浓度和总量控制基础上，加强流域尺度上包括常规污染物在内的众多有毒有害污染物及其累积毒性效应的水环境风险评估，强化风险防范和预警，从源头上进行主动管理，促进我国环境向风险管理战略转变。
我国在环境风险评估与预警方面存在哪些不足？
■缺乏基于水污染源排放风险的评估方法,以及风险评估与预警的纲领性文件等。
记者：国家对环境风险评估与预警工作，有哪些具体的安排和政策？
吴丰昌：我国一直关注环境风险评估和预警工作，很早就提出国家战略部署，体现在一些国家文件和决策中。
20世纪80年代，我国开始了对事故风险的研究工作。原国家环保总局1990年曾下发057号文件，要求对重大环境污染事故隐患进行环境风险评价，尤其是世界银行和亚洲开发银行贷款项目的环境影响报告中，必须包含环境风险评价的章节。1993年，颁布《环境影响评价技术导则（总则）》规定，对于风险事故，在有必要也有条件时，应进行建设项目的环境风险评价或环境风险分析。1999年，制定《工业企业土壤环境质量风险评价基准》，其宗旨是为了保护在工业企业中工作或附近生活的人群，以及界区内的土壤和地下水，对工业企业生产活动造成的土壤污染危害进行风险评价。这一基准仅适用于工业企业选址阶段以及界区内土壤的环境质量风险评价，不适用于采矿、农田和居住用地。
为贯彻《环境影响评价法》、《建设项目环境管理条例》以及《环境影响评价技术导则》，原国家环保总局2004年发布《建设项目环境风险评价技术导则》，将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理范畴。
针对污染事故高发现状，国务院于2006年初颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2007年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国突发事件应对法》中也有针对突发环境事件的内容。
2010年1月，环境保护部会同中国保险监督管理委员会发布《环境风险评估技术指南—氯碱企业环境风险等级划分方法》，在氯碱行业率先启动了环境风险评级工作。此外，硫酸、造纸、合成氨行业的环境风险等级划分方法也在讨论和审议之中。2011年，环境保护部印发《国家环境保护“十二五”科技发展规划》，将防范环境风险作为四大战略任务。2013年，发布《化学品环境风险防控“十二五”规划》，提出到2015年基本建立化学品环境风险管理制度体系，大幅提升化学品环境风险管理能力，显著提高重点防控行业、重点防控企业和重点防控化学品环境风险防控水平。
随着环境治理的深入，我国越来越重视以环境风险评估与预警为基础的环境风险防范和管理工作。但是总体来说，我国目前在环境风险评估与预警领域相关政策措施的制定、制度体系的构建以及基础研究的开展还十分欠缺，仍然任重道远。
记者：我国在环境风险评估与预警方面存在哪些不足？
吴丰昌：我国环境风险评估与预警工作已经取得了一些重要进展，在环境管理中也有一些具体的安排和部署，但是还存在一些不足之处。
首先，缺乏基于水污染源排放风险的评估方法。我国的污染源实行自我监测和监督性监测相结合的监测管理制度，但由于实际环境管理中缺乏对企业上报数据的有效审核以及对谎报、瞒报数据的必要惩罚，导致企业与环境管理部门之间存在严重的信息不对称，环境管理部门所掌握的仅仅是通过监督性监测本身获得的信息。而且，我国的污染源管理目前仍然偏重于点污染源。实行总量控制，虽然在重要点源的监控、削减排放、限期治理方面取得了一定的成就，但这些措施主要是对点源有效。同时，非点源污染物排放的增加，很大程度上抵消了在点源污染治理上所取得的成效。
第二，基于生态健康的污染物暴露、毒性效应和风险表征方法的科学评估不够。我国现行管理制度，如总量控制和目标责任制中的COD、BOD等常规考核指标，不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对生态环境和人类健康的风险；大气、地表水和地下水等环境质量标准中的评价指标和浓度限值，不能全面、客观地反映保护生态环境和人类的目的。
第三，缺乏流域水环境风险评估与预警经验。目前，在项目环评过程中，要求进行水环境风险评价，但在宏观区域及流域尺度上开展的环境风险评价工作很少。流域尺度上水环境风险分区及风险管理研究工作十分缺乏，流域水环境潜在风险较大，尚无流域尺度的风险控制、规避措施及风险管理办法。
第四，我国目前还没有风险评估与预警的纲领性文件，缺乏高效的水环境风险评估与预警共享平台。目前各级环保部门及相关科研单位积累了大量基础环境数据，但由于缺乏统一的环境数据共享机制及管理平台，导致各类环境数据管理分散，且各部门之间形成数据壁垒，导致资源共享不足，给环境预警及政府决策带来很大困难。
而且，由于我国各大流域及地方政府尚无规范的水环境风险评估与预警分级体系，缺乏水环境质量信息发布流程及相关管理办法，各大流域针对性的流域水环境风险预警应急预案缺乏，流域级、国家级水环境风险评估与预警平台尚未构建，水环境预警能力十分薄弱。
如何推动我国环境风险评估与预警工作开展？
■构建具有中国区域特点和污染控制需要的环境风险评估与预警的理论、技术和方法体系。
记者：在环境风险评估与预警方面，国际研究现状如何？对我国有何借鉴意义？
吴丰昌：环境风险管理标志着环境管理由传统的污染后末端治理向污染前预防管理的战略转型，是环境管理的高级阶段和发展趋势。
20世纪70年代， 各工业化国家零风险的环境管理逐渐暴露出弱点， 进入80 年代后， 便产生了风险管理这一全新的环境政策。环境风险评估与预警为风险管理提供科学依据和技术支持， 因而得到迅速发展， 已成为美国、日本、澳大利亚、加拿大及欧洲一些发达国家健康和环境管理必不可少的内容。
以美国为代表的发达国家主要研究污染物及一些化学品对人类和生态系统的不利影响。20世纪70~80年代，环境风险评估侧重于健康风险评估即致癌风险评价。到90年代，热点转移到生态风险评估方面。90年代以后，进入了区域生态风险评估阶段，主要进行大尺度的综合生态风险评估研究。当前，美国已经将生态风险评估的研究重点放在生态系统对环境干扰的敏感性和人类活动对生态系统的影响上，研究单元主要以流域为主。美国目前大部分生态风险评估仍然沿用1998年《生态风险评估指南》作为依据，此指南提出生态风险评估三步法：问题的诊断、分析过程和风险表征。这一指南最大的特点，是强调评估前由评估者与环境管理者共同制定评估计划，目的是为环境和区域管理部门服务。美国的生态风险评估研究是迄今为止影响最为广泛的研究模式。加拿大、南非和新西兰等其他国家的生态风险评估研究，基本上按照美国《生态风险评估指南》开展工作，并在此基础上对评估流程和具体操作方法进行适合本国的调整和改进。
欧盟的环境风险评估是在研究新化学品评估的基础上发展起来，要求对所有的化学物质开展风险评估，形成了两套化学物质风险评估指南。新型有害化学物质的环境风险评估需要遵循93/67/EWG指南，常规有害物质需要遵循1488/94/EWG指南。在环境风险评估技术指南中，包括了这两大类风险评估的技术方法，并支持欧盟委员会规定的关于新产品的风险评估指令（93/67/EEC）、现存物质的风险评估的法规（NO1488/94）及欧盟议会和委员会规定的关于市场中生物产品的生态风险评估指令（98/8/EC）。欧洲模式的主要特点是强调社会意见或需求，以预防为主，并建立风险评估指标，用数值来表示可接受的风险大小。欧洲环境风险评估研究较为成熟的国家是英国和荷兰，分别建立了本国的环境风险评估指导框架。
我国在20世纪80年代开始了对突发性风险的研究工作。目前，我国已经进入事故和累积性风险高发的阶段，但是尚没有生态风险评价的技术指南或指导性文件，急需在吸收和借鉴国际经验的基础上，有效推动我国环境风险评估与预警工作的开展。
记者：您认为，现阶段应该如何推动我国环境风险评估与预警工作的开展？
吴丰昌：美国等发达国家的环境风险评估研究是在各自国家或区域环境质量演变和自然背景基础上开展的，具有明显的区域性，且不同机构提出的环境风险评估的框架体系和方法也不尽相同。我国区域生态系统特征、污染物特征和风险评估保护对象等与国外差异性显著，加上社会发展阶段、产业和经济结构特征与国外也有很大不同，迫切需要在学习国外经验基础上，结合我国国情和环境特征，构建具有中国区域特点和污染控制需要的环境风险评估与预警的理论、技术和方法体系。
2008年以来开展的国家重大水专项是非常好的契机，通过实施流域水环境风险评估与预警技术研究与示范项目，突破一系列流域水环境风险评估与预警技术的关键技术，包括建立基于污染源生态毒性的风险评价方法；建立包括饮用水水源、水产品等在内的突发性环境风险应急评估技术方法体系；有毒有害污染物累积型生态风险评估技术体系；在GIS技术、模型库技术、信息共享技术支持下，搭建流域水环境风险评估及预警平台框架，形成科学、合理的流域水环境风险评估及预警平台构建技术体系。
“十一五”期间，“水专项”流域水环境风险评估与预警技术研究与示范项目初步建立了流域突发性水环境风险评估预警技术体系，并在三峡库区、太湖和辽河等重点流域初步构建了水环境风险评估与预警技术平台。而且，部分成果已经纳入2011年国家环境标准制修订计划，支撑了示范流域水环境风险应急管理。“十二五”乃至“十三五”期间，项目将继续对水环境风险，特别是对累积性水环境的风险评估与预警的关键技术进行攻关，并在重点流域示范、形成平台，形成相关配套政策法律，最终形成国家级风险评估与预警平台，为我国从总量管理向风险管理实现战略转变提供支撑。
