受害者官司难打 污染事故频发考验政府执政智慧

2010-8-30 09:15 来源: 《中国青年报》
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  紫金矿业污染事件和大连海上原油泄漏事件已经过去一个多月,上杭小镇和大连港逐渐恢复了往日的平静,但这两起环境污染事件所引发的思考却远未平息。

  污染受害者如何获得赔偿?对造成事故、污染环境的企业,除了环保和海洋部门给予行政处罚外,是不是可以由相关机构代表国家提起民事诉讼,为受损的生态环境讨个说法?再有,对屡次触及环保底线的污染企业,现有的环保法律是不是显得过于软弱?

  北京大学法学院教授汪劲最近正在整理一本以我国环境执法30年为主题的环境法治蓝皮书书稿。他说,经过30年的发展,我国环境与资源保护方面的法律已有近30部,占现行法律总量的十分之一。但这个法律体系并没有对污染者形成强有力的威慑。其中很关键的原因是,目前,对污染企业的行政制裁,多为数额较低的行政处罚或者没有强制力做后盾的责令措施。一般情况下,企业宁可违法受罚也不愿意支付守法成本。由于处罚数额偏低,相较于大部分污染企业的违法获利都是九牛一毛。

  再有,相对于污染企业、特别是受地方保护的高污染企业,污染受害者属于弱势群体,加上知识不足和现有体制因素,他们提起诉讼的难度和通过司法程序获得赔偿的难度更大。和污染企业打官司,在某种程度上等于与地方政府作对,污染受害者是蚍蜉撼大树。即便胜诉,也只是对人身和财产方面可以证明的直接损害予以赔偿,还不包括对国家环境和生态造成长远损害以及在突发事件中救助以及恢复环境费用的补偿。

  在汪劲看来,不断出现的环境污染事件,正在考验政府的执政和执法智慧。在行政处罚已经难以触动违法企业的状况下,相关部门能否依法加大对重、特大污染事故责任人的处罚力度?对那些因重、特大水污染和海洋污染事故造成国家资源和生态损害的,环保部门和海洋部门能否依法向违法企业提起生态损失和恢复费用补偿请求,或者提起公益损害的民事诉讼,而不再由国家和老百姓为违法企业造成的生态损害埋单。

  事实上,在大洋彼岸,尽管英国石油公司对美国墨西哥湾原油泄漏事故的处置还未完全画上句号,但在美国司法部内部,一系列庞大的诉讼正在紧锣密鼓地准备着。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇最近专门考察了美国的环境诉讼体系,他印象最深刻的是,在美国,不管是政府部门、个人,或是组织机构,都有权利提起诉讼获得赔偿,政府部门可以以维护国家利益的名义提起民事诉讼。

  据他了解,与墨西哥湾污染相关的系列诉讼案中,既有海边渔民对英国石油公司的诉讼,也有美国司法部代表联邦政府对英国石油公司的诉讼,另外还有一些非政府组织要对有责任的政府部门进行诉讼。可以预见,关于英国石油公司的原油泄漏,会有一系列的诉讼将要发生。

  罚款、赔偿额度低难以震慑企业 

  目前,环保部门尚未公布将如何处罚造成汀江污染的紫金矿业。但根据相关法律和国家公布的数据,汪劲教授算过一笔账:按照新的《水污染防治法》,超标排污的企业将被处以排污费1~3倍的罚款。但是按照国家公布的数据,2008年我国企业缴纳的排污费平均每个月不到3000元,如果按这个平均值计算的话,即使处以3倍的罚款,也不到1万元。虽然没有数据显示紫金矿业每个月缴纳的排污费是多少,但很显然,企业缴纳排污费和超标排污费的数额难以弥补日常排污造成的环境损害。

  汪劲说,现在的处罚力度甚至不如修改前的法律。之前的法律规定,违法排污企业最多有可能被处10万元以下的罚款。当年,造成松花江水污染事故的中石油吉化公司也只因为发生特大水污染事故被罚100万元。但在中国的环保史上,环保部门开出这样巨额罚单的情况屈指可数。根据新的《水污染防治法》,最高可按水污染事故造成直接损失的30%计罚,但是紫金矿业污染造成的直接损失是多少?我们不得而知。参与《水污染防治法》修改的汪劲指出,我们希望看到的是,经常“被失职”的政府环保部门能够拿出勇气,用真实数据计算损失并依法处以罚款。紫金矿业污染事件实际上也是对修改后的《水污染防治法》是否真有突破的一个考验。

  在专家看来,除了处罚额度低以外,赔偿似乎也不会对企业构成致命的威胁,目前国内还没有出现过一起天价赔偿案。

  紫金矿业污染事件发生后,中国政法大学污染受害者法律帮助中心的律师戴仁辉一直关注着事件的进展,在这位多次帮助污染受害者维权的律师看来,汀江的养殖户未来要靠诉讼程序获得赔偿的难度比较大,因为在事件处理的前期,当地政府已经对外宣布,将对渔民给予赔偿,标准是死鱼每斤6元、鱼苗每斤12元。养殖户要获得更多的赔偿,除非能证明,自己的损失高于目前的赔偿金额,但要证明这一点,对养殖户来说绝非易事。

  不仅如此,紫金矿业水污染事件利益受损的远不只养殖户。给养殖户提供饲料的饲料商,运鱼的运输商,还有下游没有死鱼的养殖户,他们很多人因为死鱼事件暂停了买卖,在现在的赔偿方案中都没有他们的份儿。如果他们提起诉讼赔偿,获得法院支持的难度有多大呢?

  戴仁辉律师对前期赔偿提出质疑,给养殖户的钱是地方政府拿的,还是紫金矿业出的?政府应该给出说明。

  汪劲教授认为,除了弥补利益相关者的损失外,生态损害的修复才是花钱的大头,而且需要长时间人力、财力的投入。在此期间环境不仅要治理,还不能正常利用,这些都是损失。目前在我国,这样的巨资通常都是由国家埋单,但实质是百姓在埋单。正因为处理和恢复环境损害费用的大头都让国家负担了,所以污染企业很少会有往外拿钱的切肤之痛。这种不正常的现象还给很多企业造成一个错误认识:企业院墙外的污染损害理应由政府负担。

  他介绍,在美国,如果一个污染企业造成联邦管辖环境的损害,环保署就会联合司法部代表国家对该企业提起损害赔偿民事诉讼。赔偿范围非常广泛,除了实际污染损失外,还包括“恢复和清污费用”,通常这笔费用是一项天价赔偿,相当于要把生态恢复到破坏之前的情况,如果企业不能负担就会破产。

  纽约大学法学院的科恩教授曾经向汪劲介绍过美国联邦政府起诉美孚石油的案例。1989年3月24日,埃克森公司的一条油轮在美国阿拉斯加州附近海域触礁,3.4万吨原油流入阿拉斯加州威廉王子湾,造成当时美国最严重的环境灾难。埃克森石油公司为此支付了数十亿美元的清污费用。此外,美国最高法院还曾要求埃克森石油公司支付百亿美元的损害赔偿金。

  新的《水污染防治法》规定,对造成一般或者较大水污染事故的,按照所造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大事故的,按照所造成的直接损失的百分之三十进行罚款。曾有专家评价这是一大亮点。但汪劲教授说,法律修改两年来,他没有看到一起根据污染损失的百分比来对企业进行罚款的,哪怕是去年影响很大的江苏盐城重大水污染事故。

  谁有权提起赔偿诉讼 

  在我国,对污染企业的处罚多为行政处罚,很少有民事赔偿,更少追究污染者的刑事责任,污染者只需交纳很少的行政罚款就能过关。对此,学界希望立法上有所突破,让污染受害者能通过打官司获得赔偿。

  现实中,污染受害者大多是弱势群体,他们既没有能力收集企业的违法证据,又没有多少钱来支付打官司的费用。为此,近年来,学界在探讨,能否推行环境公益诉讼,即除了政府主管部门或者国家检察机关外,非政府组织以及公民等,都可以根据法律以维护环境公益的公民诉讼方式提起诉讼,除了帮助污染受害者获得赔偿外,还可以向企业索要生态修复的补偿费用以及要求停止排污。这一点也是新的《水污染防治法》规定所鼓励的。

  2009年7月,中华环保联合会和一名污染受害者代表在无锡中级人民院提起了我国首起环境公益诉讼。据中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇介绍,2009年5月,他们接到了江苏省江阴市朱正茂等80多位居民反映江阴港集装箱有限公司污染环境的投诉。他们的律师现场调查后发现,这家企业生产过程中产生的铁矿粉粉尘污染,严重影响周围的空气质量。另外,企业还将含有铁矿粉的红色废水未经处理直接冲洗排入下水道,经黄田港排入长江,影响附近居民饮用水安全。

  随后,中华环保联合会和80多位污染受害者向无锡市中院提起环境民事公益诉讼,请求法院判令被告江苏江阴港集装箱有限公司立即停止侵害,消除污染威胁。这起诉讼得到了法院的支持,也成为了我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼。

  这起案件受到了学界的广泛关注,因为《民事诉讼法》规定,起诉必须符合的条件之一是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,在这起诉讼中,中华环保联合会不是利益相关者。有专家称,这起案件突破了我国传统民法关于原告主体资格的设定,是环保社团组织环境公益诉讼的第一案,是我国环境维权领域中的重要事件。

  参与了首起社团民事公益诉讼的律师马勇说,他最近研究了美国的公民环境诉讼,他发现在美国,只要你能证明自己是利益相关者,不管是个人,还是社团组织,甚至是政府部门都可以作为原告,以环境公益的名义向法院提起诉讼。但通常这样的诉讼获得的赔偿不归受害者个人使用,而是用于整个生态环境的恢复和治理。

  北京大学法学院的汪劲教授说,美国最著名的公民环境诉讼案件是,上个世纪70年代,塞拉俱乐部诉当时的内政部长。当时美国内政部批准沃特・迪斯尼矿金谷在一个风景区兴建投资3500万美元的滑雪场,这一决定遭到美国著名的环境保护组织塞拉俱乐部的反对。他们向法院提起了诉讼,诉讼的内容是,塞拉俱乐部的会员中有很多是旅行爱好者,这个滑雪场修建后,塞拉俱乐部的成员们就不可能再在荒野中徒步旅行,他们徒步旅行和欣赏美景的权益将会受损。尽管这起官司最终因塞拉俱乐部未能就团体的环境利益与自然物的关系拿出有力证据、证明,而未得到法院的支持,但它开启了环保团体组织作为原告进行诉讼的先例。

  在我国,环境公益诉讼更早的实践可以追溯到2005年的松花江水污染事件。当时,北京大学法学院汪劲教授等师生代表松花江里的鲟鳇鱼和太阳岛上的生态环境向黑龙江省高级人民法院提起诉讼,要求造成重大污染事故的中石油吉化公司对生态环境修复作出赔偿。遗憾的是,最终法院没有对此立案。汪劲等师生的行为也受到很多非议,反对者说,“没听说过鱼和生态环境还能作为原告”。

  汪劲认为,在法律实践中,行为艺术还是必需的。那一次的诉讼他们并不是突发奇想,当时他刚刚从美国考察公民诉讼归来。在美国他了解到多起环境公益诉讼案,都是由环保组织与自然物作为共同原告提起赔偿诉讼的。虽然在美国的司法实践中,这样的案例屈指可数,但带来的启示是无限的。美国的环保团体是借自然物与人类的关系建立一个法律上的利益联系,它只是一个形式。对此,美国的法院也持认同态度,法院不会真正去考察自然物的主体资格问题。美国公民诉讼制度,确立了环境保护领域中,“任何人”都可以以自然物“利益”关系为连接点,提起维护环境公益诉讼的原则。而那一次的诉讼第一次让我们的立法、行政和司法机关认识到,中国的环境公益诉讼是存在的。

  政府应对重大污染事故造成的生态损害提起诉讼 

  制定环境损害赔偿的相关法规,是最近几年在全国人民代表大会上被提及最多的环境议案。已有的环境资源类法律对环境损害赔偿只作出了原则性规定,而且仅限于对受损害的单位和个人的损失赔偿,没有明确对环境和生态损害的赔偿问题。因此,许多人担心,环境公益损害是否又要像2005年松花江特大水污染事件那样由国家埋单?

  汪劲教授说,美国虽然对公民环境诉讼的原告资格放得很宽,可以是环保组织,也可以是个人,甚至可以是生物,但实际上从诉讼的数量来看,还是司法部和环保署代表国家利益提起的诉讼最多。因为即使是环保团体提起诉讼,其结果要么是企业承担污染恢复和治理责任,要么是企业赔偿给联邦或者州相关费用,因为由联邦或者州先期支付的治理费用是纳税人的钱。我国相关法律已经赋予了行政主管部门代表国家提起环境民事诉讼的权利,但实践中这样的相关案例并不多见。因为在中国现有体制下,这些本应由法律解决的问题往往会人为地上升为复杂的政治问题。

  他感叹,要维护法律的尊严就一定要依法处理这类案件。“让污染企业赔多赔少是一回事,而政府对赔偿问题不予理会是另一回事。”他说,诉讼和判决起码会形成一个判例,让诉讼各方反思自己的行为,最终促进社会主义法治的进步,而不是糊涂官打糊涂百姓。如果2005年松花江特大水污染事件的肇事者承担了巨额赔偿责任,就会对违法排污企业给以警示,就可能不会出现一个又一个类似紫金矿业这样的特大环境污染事件。汪劲说,虽然政府不直接对肇事企业提及赔偿问题,但可能会安排肇事企业通过转移支付费用的方式,补偿受害当地的损失或者支援受害当地的民生建设。“这种处理方式也让肇事企业成了冤大头,公开场合下他们未予赔偿、民愤极大,但背后还是在政府安排下承担了一些不明不白的费用。”

  汪劲介绍,《海洋环境保护法》的修改,在破坏海洋生态给国家造成重大损失的诉讼主体方面有很大突破。不知道对这次大连港原油泄漏事件,国家海洋保护部门会不会依法代表国家对责任者提出损害赔偿要求。与发生在海洋的污染事故不同,在紫金矿业水污染事件中,国家环保部门或者水行政部门单独或者联合代表国家提起民事诉讼并没有法律上的障碍,“因为我国宪法、自然资源法和物权法已经确立了水环境和水资源的国家所有”。