崔伟宏:碳税征收必须建立在公平的原则上

2010-10-26 09:13 来源: 科学时报
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崔伟宏 承继成 戴丽君:碳税征收必须建立在公平的原则上

  按部分发达国家的说法,“碳关税”有两个目的:一是为了避免“碳泄漏”;二是确保公平的国际竞争环境。但是这个说法其实是站不住脚的。

  在环境与资源的双重压力下,征收碳税成为趋势。去年美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》,从2020年起美国将对包括中国在内的未实施碳减排限额国家的产品征收惩罚性碳关税。“碳关税”,也称“边境税收调整”,是强制性减排国家对来自非强制性减排国家的进口产品征收的一种税。碳关税目前世界上并没有征收范例,但是欧洲的瑞典、丹麦、意大利,以及加拿大的不列颠和魁北克在本国范围内征收碳税。

  但是,这样的碳关税征收办法是不公平的,也是不公正的。按部分发达国家的说法,碳关税有两个目的:一是为了避免碳泄漏;二是确保公平的国际竞争环境。但是这个说法其实是站不住脚的。

  首先来看碳泄漏。碳泄漏是指《京都议定书》附件B所列国家(主要是发达国家)的减排将导致非附件B国家排放量增加,从而减少了附件B国家减排的环境有效性。但是事实上,碳泄漏有被发达国家过分夸大之嫌。政府间气候变化专门委员会(IPCC)在评估报告中指出,在无技术转让与扩散、无国际排放贸易等假设条件下,碳泄漏的范围仅在5%至20%之间,如果考虑到未来各国采取各种减排手段,加上国际排放贸易等7种隐含的碳转移,实际上碳泄漏将会远小于此估计。这意味着碳泄漏概念被赋予太多政治意义,实际沦为部分发达国家的借口,沦为在气候谈判中要求发展中国家参与强制性减排的工具。

  其次关于“公平”。一些发达国家担心率先减排会导致本国产业竞争力受损,而高碳产业的重新分布会使发展中国家得益。但是减排本身就是出于环境考虑而不是要推进经济增长,减排政策对减排国经济造成一些损失也是正常的,是应该承担的。此外,发达国家在应对全球气候变化中应当承担主要责任,其不光历史上排放高,目前其人均排放量依然很高,他们的排放是为了保持高的经济水平和生活水准,属“奢侈排放”。发展中国家历史排放量少,当前人均排放量低,所产生的排放是为寻求生存和发展的需要,属“生存排放”。到底是一个公平的市场重要还是人的生存权更重要?何况这根本就是不公平的市场。

  与气候变化相关的“公平”问题应该包括两层含义:一是气候变化本身的公平问题,即气候变化在什么程度上产生或加剧了国家间的不平等;二是针对气候变化的减排政策的公平问题,即减排政策在什么程度上产生或加剧了国家间的不平等。碳关税考虑的仅仅是第二个方面。就温室气体排放而言,无论是历史累积排放水平,还是目前人均排放水平,发达国家都大大超出发展中国家。同时,发达国家向我国及其他发展中国家大量转移高能耗、高污染产业,这些转移生产企业所产生的排放属于“转移排放”,却要向发展中国家征收碳关税。这就是所谓“公平”吗?

  1992年联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的《联合国气候变化框架公约》,该公约的核心是“共同但有区别责任”原则。CO2排放引起的全球气候变暖没有国界,是全世界各个国家和地区共同面临的问题,全人类都有义不容辞的责任,“共同责任”则要求全世界所有国家和人民在应对气候问题上应该齐心协力,共同拯救我们的家园。“区别责任”对于公约的意义更加重大,因为共同责任原则目前得到所有国家的普遍认可,但关键是如何具体承担这些共同责任。发达国家在其两百多年的工业化过程中无约束地大量排放温室气体,对近代和当代气候变化负有不可推卸的责任,理应承担主要义务。

  广大发展中国家工业化是近几十年的事情,排放也刚刚开始。所以未实施碳减排限额的国家主要是发展中国家,其实很多也是“制造业”大国,如中国、印度、巴西等。但他们的产品大多提供给发达国家消费,而发达国家的碳排放量则很少。中国社科院和世界自然基金会共同进行的一份调查显示,从最终消费角度来看,目前中国生产的产品大约27%是流往国外的,但这27%的排放量却算在中国头上。发展中国家既要承担碳排放主要量的恶名,又要向他们交纳碳关税是极不公平、极不公正的。因此,应对全球气候变暖发达工业国家与发展中国家应当负有“区别”的责任才是公平合理的。

  关于征收CO2排放税问题,碳关税占据着道德高地,在美国主导的国际秩序之下,实施碳关税将是大势所趋。因此,中国的首选策略应是顺应潮流、积极应对、趋利避害,而不是一味消极反对。在CO2排放中存在着“生产性排放和消费性排放”与“生存性排放和奢侈性排放”两大问题。

1.生产排放与消费排放

  任何一种产品的生产,都会直接或间接地产生碳排放。为了得到某种产品,而在整个生产链中所排放的二氧化碳,称之为“隐含碳”。从对外贸易的角度上来说,“隐含碳”和“转移排放”的含义基本相同。随着全球化进程的不断加快,资本近乎自由流动,国际分工日益深化。生产方式产生重大变化导致消费品的生产和消费出现地域的分离。而直接简单地将温室气体的排放责任归结为高排放产业的生产国是不合理的。

  根据Pan等的研究发现,2002年中国净出口的隐含能源和隐含排放分别占当年一次能源总消费和总排放的16%和19%;如果从消费端核算,2006年中国CO2排放将由以生产端核算的5500Mt下降为3840Mt,且2001年~2006年的年均排放增长速度将由12.5%下降为8.7%。IEA对中国出口隐含碳的评估认为,2004年中国与能源相关的隐含CO2排放出口占国内生产排放总量的34%;若考虑扣除进口的隐含碳排放,中国对外贸易引起的CO2净出口可能为国内排放总量的17%左右。Wang和Watson的研究也得到类似的结论,他们发现,由于对外贸易,2004年中国净出口了大约11.09亿吨的CO2排放,占中国当年CO2排放总量的23%,其中,货物出口产生了大约14.9亿吨CO2排放。这表明,中国CO2排放的相当部分是由其他国家消费中国制造的产品引起的。张晓平和Xu等研究发现,2000~2006年,中国本土每年提供给欧盟消费需求的出口产品产生的CO2排放分别占中国总排放的4.8%~6.5%;扣除相应的进口排放,中欧贸易净转移到中国的CO2排放分别占到中国CO2总排放的1.8%~4.0%。2002年~2007年,中国出口到美国的隐含能源和隐含CO2排放分别占其国内总能源消费和总CO2排放的12%~17%和8%~12%。

  在后京都时代,我们应充分重视贸易中的隐含碳排放转移,应以消费端为基础的排放核算原则计算碳税,以便更有利于国际排放责任的分配。

  ①征收CO2的“生产排放税”,是指在产品或生产过程中排放的CO2征税问题,主要目的在于可以促进生产者采用先进的节能技术,但是向生产者征收CO2排放税,也有它不合理的一面,因为产品是消费者使用的,CO2排放税应由消费者承担。发展中国家生产高碳产品多,消费少,发达国家高碳产品生产少,消费却多,其跨国公司从高碳产品中赚取的利润多,其生产和消费的污染排放比发展中国家多得多。消费者应该承担的税负却要由生态环境受污染最重的生产国承担,经济上不道德、不合理。

  ②征收CO2“消费排放税”,发展中国家所排放的碳中有相当部分是被用于生产满足国外消费者生产和生活需求的出口产品。大部分发展中国家能源消耗及CO2等温室气体排放的快速增长,除了是国内投资和消费需求膨胀的结果,国外消费需求所引起的这些国家出口的迅速增加也起了重要的加速作用。因此,发展中国家不是其碳排放的唯一责任方。国外消费者,尤其发达国家的消费者,也应该为这些国家日益增长的温室气体排放负有责任。

  一直以来,国际社会,尤其经济合作与发展组织(OECD)国家基本都采用“污染者负责原则”作为其环境政策制定的基本依据。目前,IPCC公布的国家碳排放数据也是依据基于领土责任的“污染者负责原则”计算的,即要求污染者为其造成的污染支付费用。在全球化进程日益加剧的今天,这种方法仅仅考虑了被研究国家国界内与每个部门直接相关的污染排放,不包括与其相关的其他排放源对全球污染排放的贡献;也没有考虑污染排放实际用于出口以及与国内消费之间的差异,仅仅全部粗略地认为是国内消费目的,这样的计算是不公平且不科学的。在这种情形下,如果一个国家只是通过进口国外制造的商品来代替国内生产,就会出现高标准的生活水平与低污染排放水平相伴的自相矛盾的现象;而为其他国家生产商品的国家(主要为发展中国家)就不得不为这部分出口的污染排放“买单”,这显然有失公平。考虑到“污染者负责原则”的缺陷,以及国际社会对贸易污染排放问题的关注,另一种相反角度的分配原则——“消费者负责原则”被应势提出。“消费者负责原则”与生态足迹法具有相同的原理,认为,如果消费者对于产品生产过程中产生的整个生态影响负责,则也应该为与此过程相关的全部温室气体排放负责。这种方法将分配给发展中国家较低的排放责任,而给发达国家较高的排放责任,这是更加公平的,而且可以避免发达国家向发展中国家“碳泄漏”的发生。

2.生存排放与奢侈排放

  发展生产,发展经济需要能源作为驱动力,在今天的技术状况下,在使用能源过程中,必然要有CO2的排放。CO2的排放可以划分为两种基本情况,一种为“生存排放”,另一种为“奢侈排放”。下面我们分别加以讨论。

  ①“生存排放”

  发达国家经过百年来工业化过程中CO2的自由排放,完成了工业化与现代化的建设,GDP值已超过3万美元;而发展中国家的工业化才刚刚开始,约有6亿人口连电都用不上,GDP值远远低于3000美元。所以发展中国家为了生存而开始工业化建设是应该的,CO2排放也是应该的。而且这种CO2排放是为了生存的排放。发达国家的某些人忘记了自己的历史,指责发展中国家的CO2排放是不应该的。如果真是为了拯救地球,就不应该还有20亿人口生活在贫困之中,就该落实联合国公约“共同而有区别”的原则和“发达国家首先要在技术上和资金支持发展中国家”的原则。

  《京都议定书》豁免中国、印度等发展中国家的义务,是考虑到发展中国家对于目前的全球气候变暖的责任甚小,而时至今日人均排放量较低。如根据美国能源信息管理局的计算,2003年中国人均排放二氧化碳0.74吨,美国则是5.44吨,两者相差接近8倍。如今的发达国家在其过去成长过程中大量排放二氧化碳的时候,并没受到任何约束,现在,发展中国家在走几乎同样的道路,尽管技术已进步,排放可以适当控制,但工业化不可避免要排放温室气体。中国温室气体历史排放量很低,据测算,1904年至2004年中国化石燃料燃烧产生二氧化碳累计排放量约占世界同期的8%,人均累计排放量居世界第92位。2004年中国能源消费排放的二氧化碳量约为50.7亿吨。2005年美国二氧化碳排放5891.6百万立方吨,占世界总量的21.4%;中国二氧化碳排放5577.3百万立方吨,占世界总量的20.26%;美国人均二氧化碳排放19.87立方吨,中国人均4.275立方吨,低于世界平均4.46立方吨的水平。2006年美国人均二氧化碳排放19.78立方吨,中国人均4.58立方吨。2007年中国二氧化碳排放量已经超过美国,成为全球第一大排放国,但其人均排放量却低,所产生的排放是为寻求生存和发展的需要,属生存排放。

  ②“奢侈排放”

  在生产过程中,一些产品并不是人们生活所必需的。所谓高碳奢侈品或奢侈服务,指的是生产、运输或使用过程中消耗较多能源的实物产品或服务,一般来说,豪华住宅、大排量轿车、赛车运动等等,都是消耗能源较多的高碳奢侈品。

  在生产高碳奢侈品过程中的CO2排放,称为奢侈排放。奢侈排放主要是由高收入群体以及占据某些资源的特殊群体过度消费引起的,并不是出于一般意义上生存与发展的需要。因而,削减二氧化碳等温室气体的排放首先要抑制奢侈排放,应该征收“奢侈排放税”。通过对碳排放较高的奢侈品征税,减少对该类奢侈品的消费,降低该类奢侈品生产、运输和消费过程中的二氧化碳气体排放。

  以家庭耗能为例,在过去几十年里,欧美家庭耗能越来越大。从全球看,发达国家人口约占世界15%,但能耗占全球能耗总量的50%,其中发达国家民众消费领域能耗占其总能耗的60%~65%。因此民众日常生活领域成了关键。在美国,根据美国住房与城市发展部报告统计,美国一幢房子每m2耗电65KW·h左右,按普通中产阶级家庭200m2面积算,每户耗电量超过1万KW·h。中国普通家庭一家一年1000多KW·h的用电量只不过相当于西方普通家庭中必备的烘干机的用电量。相对于发展中国家的基本生存的需要,西方国家的普通家庭所消耗的能量产生的排放根本就是“奢侈排放”。

  目前的碳关税模糊了发展中国家和发达国家之间对气候变化共同但有区别的义务,实际上以无差别的减排标准“共同”负担气候变化的减排成本费用。对各国产品不同碳排放水平的差别关税违背了WTO关于统一、非歧视征税的一般最惠国待遇原则。对此,呼吁发达国家必须采取实质行动,以及在遵守《京都议定书》确定的发达国家与发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”的原则上,明确CO2排放税征收的合理性和精确性,同世界各国加强沟通、协调、合作,以积极的建设性态度在公平公正的提前下征收碳税,共同为应对气候变化挑战、促进全球可持续发展作出贡献。我们应对各国CO2等温室气体的排放核算不应该只局限于国家边界之内,而应该从对商品和服务的消费角度来重新界定排放责任,按照“消费者责任”的机制设计及核算方法,找出一套公平、公正,且具有操作性的方案,在此基础上征收“碳消费税”。在国内,不同收入群体消费所排放的二氧化碳,需要区分出哪些是生存排放,哪些是奢侈排放,削减二氧化碳等温室气体的排放首先要抑制奢侈排放,通过对奢侈排放征收税收来调节生产、运输和消费过程中的二氧化碳气体排放。

  (作者为国际欧亚科学院中国科学中心全球气候变化研究组成员,因版面原因,本文删去参考文献。)