文物保护能否借道环境公益诉讼？
淮安不可移动文物环境公益诉讼获受理
图为江苏省淮安市义顺巷古民居遭到拆迁。 资料图片
中国环境报记者刘晓星
编者按
为打造一个仿古街区商业项目，江苏省淮安市清河区政府拆除了已存在上百年的多座清代及民国时期的古老民居。中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）就此提起了环境公益诉讼。
近日，这起“破坏不可移动文物”案件在江苏省淮安市中级人民法院开庭审理，包括淮安市清河区人民政府、文化广电新闻出版局以及住房和城乡建设局在内的被告全部到场出庭。当天庭审持续了一个多小时后进入休庭，截至目前还未有任何审判结果。
文物是社会公共资源，具有典型的公共属性。通过公益诉讼保护文物，其实质就是保护公共利益。自修订后的《环境保护法》赋予社会组织提起环境公益诉讼的权利后，绿发会已经对“河南郑州上街区峡窝镇马固村7处文物5处被拆毁”、“大连东关街不可移动文物被破坏”等案件提起了公益诉讼。
绿发会提起公益诉讼，自然让公众对终结损毁文物之举有了更多期待。然而，文物保护公益诉讼为何以破坏生态环境为由提出？这是否符合相关的民事公益诉讼制度？记者进行了深入采访。
关注一
文物是不是政府想拆就能拆？
根据《环境保护法》定义，人文遗迹是环境不可分割的组成部分
事情的起源是一则征收公告。2015年11月，淮安市清河区政府发出公告，将清河区漕运西路以北、人民路以西（不含河北西路边115号1幢楼及非住宅）划为政府征收区域。公告称，此次征收是为了建设“总理童年读书处周边特色街区一期”项目，征收人是清河区人民政府，征收部门为清河区住房和城乡建设局，征收实施单位为清河区房屋征收办公室。
义顺巷民居、泗阳公馆和西长西街清代民居也在征收范围之内。
而早在2009年，上述3处建筑同周边5处建筑物（人民剧场、千霞旧书屋、三元巷古民居、程家巷民居、周氏祠堂）就被列入第三次全国文物普查不可移动文物名单，淮安市文物局发布的《关于公布第三次全国文物普查第一批城区（清河、清浦）不可移动文物名单的通知（淮文物〔2009〕18号）》中赫然在列。
如今，5处不可移动文物早已被拆除，具体拆除原因及时间无从考证。此次政府征收公告发布后，剩余3处建筑陆续被拆除。
记者了解到，西长西街清代民居在2016年1月被拆除，义顺巷民居西厢房屋顶及围墙被施工队毁坏，泗阳公馆也部分受到损伤。有知情人士称，义顺巷民居西厢房和泗阳公馆因有相关部门及人士介入，才得以暂时保存。
本案中，绿发会认为，淮安市清河区住房和城乡建设局、淮安市清河区人民政府是征收部门和征收人，对征收实施单位的房屋征收过程负有监督管理的法定职责，并且淮安市清河区住房和城乡建设局实施了毁损“义顺巷民居”、拆除“西长西街清代民居”的行为。淮安市清河区人民政府是周恩来童年读书处旧址周边地块所在地的区级人民政府，负有保护文物的法定职责。淮安市清河区文化广电新闻出版局是淮安市清河区人民政府的文物管理部门，对淮安市清河区所辖范围内的文物负有监督管理的法定职责。淮安市清河区文化广电新闻出版局、淮安市清河区人民政府不履行法定职责，造成了周恩来童年读书处旧址周边地块不可移动文物被损毁的严重后果，为此应当承担相应的法律责任。
今年5月25日，江苏省淮安市中级人民法院正式予以立案。
据绿发会代理律师绳欣辉介绍，《环境保护法》规定了人文遗迹是环境不可分割的组成部分，本案中被拆毁的不可移动文物是人文遗迹的一种。因此，不可移动文物的保护同样适用《环境保护法》的有关规定，绿发会依法对3个被告提起公益诉讼。
拆除文物是否违法？文物迁址重建是否违法？
中央民族大学的文物专家田艳教授表示，对于文物，政府只有责任保护，而无权利处置。“文物是不可再生的文化资源。文化资源是属于全体居民所享有的资源，毁坏文物使文化资源灭失，直接损害了社会公共利益。”田艳说。
中国政法大学副教授马燕称，对于不可移动文物来说，无论是所有权人，还是负有监管责任的行政机关，都无权处置。
关注二
文物被毁能否提起环境公益诉讼？
一般的环境污染案件有具体的诉讼效果，而本案因涉及文物保护，造成的后果是不可逆的
绳欣辉说，此次开庭只是法庭进行程序性的审查，未进行实体审理，法院仅审查案件是否属于环境民事公益诉讼的范畴。
这个说法也得到法院方面的证实。绳欣辉说，当天庭审的结果是法庭宣布休庭，理由是“部分被告提出本案不是公益诉讼”。
值得注意的是，本案并非绿发会针对不可移动文物发起的首例诉讼。
2015年9月，因河南省郑州市上街区峡窝镇马固村7处文物5处被拆毁，绿发会发起了国内首例保护不可移动文物环境公益诉讼，将马固村村委会、上街区人民政府、上街区峡窝镇人民政府和郑州市上街区文化广电新闻出版局告上法庭。这是国内首起人文遗迹（文物）保护公益诉讼，也是人文遗迹（文物）首次被纳入环境公益诉讼的范围。目前这起案件正在受理中。
虽然“马固村案”尚未落槌，但一个不容忽视的事实是，今年3月29日，河南省高级人民法院环境资源审判庭正式成立。当日，在河南省高院召开的新闻发布会上，河南省高院副院长刘晓云曾专门谈到此案，并称这是河南省环境公益诉讼的“破冰之举”。
“城市化发展对各地文物保护形成了很大的压力。许多地方为了新建开发区，不惜拆掉文物遗址。我们希望能从法律角度推进文物保护，把文物保护归为环境公益诉讼，这对文物保护、环境保护都有深远的影响。”绿发会副秘书长马勇说。
这起非典型环境公益诉讼案，引起了环境法专家的广泛关注。
中国人民大学法学院教授周珂在接受记者采访时表示，《环境保护法》第二条规定，人文遗迹是环境不可分割的组成部分，本案中被拆毁的不可移动文物是人文遗迹的一种。据此，不可移动文物的保护同样适用《环境保护法》的有关规定。作为环境公益诉讼，其主要法律依据是《环境保护法》第 58 条的规定。绿发会之所以提起诉讼，是认为“破坏不可移动文物就是破坏生态环境”。
北京孙中伟律师事务所主任孙中伟在接受记者采访时表示，不可移动文物是生态系统中不可或缺的非生物因素，这在生态学中是一个常识性的结论，破坏不可移动文物就是破坏生态环境。保护文物，也在保护环境之内。因此，马固村案和淮安清河区案是典型的环境公益诉讼，适用《行政诉讼法》《民事诉讼法》的相关规定。
周珂表示，本案的特殊之处在于将3个行政机关告上法庭，其中包括实施者和监管者。他认为，此次将主管部门告上法庭具有一定的必要性。一般的环境污染案件提起诉讼后可以消除后果、赔偿实际损失，有具体的诉讼效果，而本案因涉及文物保护，造成的后果是不可逆的，因此主管单位必须作为被告，这样才能满足文物保护的要求。“政府部门如果不下令拆除在文物遗址上的现代建筑，即使案件胜诉了，也不能对文物进行保护。”
马燕认为，我国目前的环境公益诉讼主要针对水污染、大气污染等问题，但是由于我国的自然资源归国家所有，使得有些地方存在监管不足的问题，很多地方的资源破坏问题没有人提起诉讼，严重危害社会公共利益。“如果本案能够有让人满意的结果，对公益诉讼范围也是新的突破，进而推进对《文物保护法》的修订，有望将文物保护公益诉讼纳入法治轨道”。
新闻链接
大连东关街旧城改造：拆的是危房还是文物？
本报综合报道 中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）近日向辽宁省大连市中级人民法院提起一起不可移动文物环境公益诉讼案。本案已于11月14日被法院正式立案。据了解，这是辽宁省首例不可移动文物环境公益诉讼。
绿发会法律中心主任王文勇介绍说，今年10月10日，大连市西岗区人民政府以“因公共利益需要，对危旧房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建”为由，发布《2016年大连市西岗区东关街旧城改造房屋征收决定公告及补偿方案》，对包括东关街范围在内的街区房屋进行征收。10月下旬开始，东关街范围内的部分老建筑相继被拆毁。
而早在2009年7月，东关街近代历史建筑群就被列入大连市第一批不可移动文物保护名录，是大连移民城市的象征，是中国近代城市发展的重要节点和见证。于是，绿发会提出停止损毁、修复文物、实施原址保护等5项诉讼请求，并提出了禁止继续损毁的申请。
根据大连市西岗区城区改造办公室发布的《大连市西岗区东关街旧城区改造房屋征收实施单位及拆除服务采购项目中标公告》，大连建安房屋拆迁有限公司、大连茂盛房屋拆迁有限公司具体实施房屋征收及拆除工作。
王文勇表示，以上两家公司在实施搬迁、拆除工作中，造成东关街部分不可移动文物损毁。与上述两家公司同列被告的还有大连市西岗区文化体育局和大连市西岗区人民政府。
采访札记
环境公益诉讼为何成了文物的“救命稻草”？
◆刘晓星
回顾目前仍然处于诉讼程序中的马固村破坏不可移动文物案和淮安清河区破坏不可移动文物案，政府部门作为公共利益的维护者，不仅不对文物履行法定保护职责，反而实施不当的行政行为，对环境公益进行破坏，不仅在情感上让人难以接受，也僭越了法律底线。
尽管两起案件都将破坏不可移动文物纳入环境公益诉讼范畴，并且得到了当地法院的立案受理，但不得不承认的是，在文物保护公益诉讼没有明确法律依据的情况下，文物保护借道环境公益诉讼，是无奈之举，似乎“环保法成了文物保护的救命稻草”。在现有法律体系下，《文物保护法》难以施展拳脚，却让人打起了《环境保护法》的主意，这是法律体系不健全的体现。
记者了解到，《文物保护法》虽然对一些破坏文物和影响文物安全的行为规定了行政处罚条款，但相对于建设项目的巨额收入而言，只是九牛一毛。
从《民事诉讼法》第 55 条来看，毁损文物应为损害社会公共利益的行为之一，这为建立文物保护公益诉讼制度留下了空间。但根据《立法法》的规定，确定哪些“法律规定的机关和有关组织”具有提起文物保护公益诉讼的主体资格，则需通过修改《文物保护法》来确定。因此，要使文物保护公益诉讼制度化、常态化，修改《文物保护法》已势在必行。
今年初，《文物保护法修订草案（送审稿）》正式出炉。我们期待新法能进一步强化政府责任，加大执法督查和违法处罚力度，明确文物保护补偿机制和公益诉讼制度。
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