坎昆大会各国发展利益再博弈

2010-12-05 10:51 来源: 广州日报
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环保人士扮成北极熊,在坎昆会议场外抗议。 

一名来自美国的抗议者要求奥巴马政府为减排作出更大努力。 

美国谈判代表团团长乔纳森・潘兴。 

北京大学国际关系学院张海滨教授。 

中国代表团副团长、首席谈判代表苏伟。

  北京时间12月5日,墨西哥坎昆气候大会已经进入了第6天,这场从一开始就不被看好的气候会议至今没有带给人太多的惊喜。

  连日来,各国一直在围绕减缓、资金、技术和长期合作等议题展开磋商。坎昆气候谈判的各方力量都正使出“浑身解数”,通过强硬表态、威胁退出、软硬兼施等各种策略,影响着前景暂且无法明朗化的谈判进程。在这场看似平淡无奇、前景黯然的谈判幕后,各种力量正酝酿着“汹涌澎湃”之势。

  无论如何,这既是关于人类前途的一场博弈,也是各国发展利益之间的一种较劲。人类活动发生在没有国界之分的生态系统当中,就在坎昆会议开幕不久,极端天气正在欧洲肆虐。而世界气象组织2日发布数据又显示,过去的10年是有记录以来的最热10年。

  很显然,人类面临的选择已不多……

  美国:应对气候变化不给力

  英国研究机构“政策交流”上月底公布的报告显示,发达国家应对气候变化并不“给力”,甚至在有的方面向发展中国家“卸力”。发达国家在哥本哈根气候变化大会上承诺在2010年到2012年间提供300亿美元资金帮助发展中国家应对气候变化,现在看来发达国家并没有很好履行这一承诺。而这份报告显示,发达国家不仅目前正式拨出的资金离承诺目标甚远,还试图将过去其他领域中已经提供的资金也贴上“气候资金”的标签,从而减少实际掏钱的数额。

  不仅如此,作为发达国家的美国对本次会议也相当不给力。美方与会代表在会议开幕前就摆出强硬态度,声称如果新兴经济体不能在减排目标上作出承诺,会议将无法取得进展。美国如此孤注一掷的姿态让各方猜测,如果以中国为首的发展中国家不能满足其要求,美国代表团可能将直接退出坎昆气候谈判。坎昆气候大会11月29日开幕时,现阶段的美国谈判代表团团长乔纳森・潘兴在记者会上阐述美方立场称,希望得出一个“一揽子协议”。这一外交辞令涵盖了会议的两大议题,发展中国家希望发达国家提供技术和资金援助,而美国则希望对新兴经济体也能提出量化的减排目标。

  分析人士称,在遭遇中期选举惨败后,奥巴马政府在应对气候变暖方面的立场很尴尬。奥巴马去年亲自前往哥本哈根出席气候大会,并承诺美国将减少碳排放量,并对发展中国家提供技术和资金援助。不过在今年11月2日的中期选举中,共和党重新夺回了国会众议院的掌控权,让奥巴马政府提倡的洁净能源法案通过国会表决的机会更加渺茫。

  相较于去年的哥本哈根会议,美国今年的代表团大规模缩水。去年,奥巴马政府对哥本哈根寄予厚望,希望借此向全世界展示,退出《京都议定书》的布什政府结束任期后,美国政府新的变化。因此,不仅奥巴马本人也出席了哥本哈根会议,同行的还有美国国务卿希拉里及其他八位内阁成员和大量白宫官员,此外,还有多位民主党议员在内的超大规模代表团。而本次坎昆会议,美国政府仅派出了能源部长、农业部长和美国白宫环境质量委员会主席3员大将。

  2日,美国举行“快速启动资金”新闻发布会,美国就自身承担的17亿美元做了说明。这场新闻发布吸引了很多发展中国家参加。

  很明显的是,美国提供的“快速资金援助”采取通过美国现有基金渠道、而非在联合国机构的监管之下,而且很多援助都以技术或设备出口、贷款等形式发放,显示了美国对于短期资金援助的“吝啬与苛刻”。而另一方面,美国自哥本哈根后一直采取“捆绑”中国的策略,一直将其他问题与气候谈判一起作为谈判的筹码,意在转嫁历史责任。

  本报讯 从墨西哥当地6日(北京时间7日)开始,坎昆气候谈判将步入更高级别会谈。按照日程安排,12月8日~10日是举行公约和议定书的缔约方会议阶段,这也是会议的最后文本形成阶段。当前,坎昆气候大会各谈判现场的气氛逐步热了起来,各方力量都在提出自己的主张。在坎昆“月亮宫”现场,记者发现,凡是涉及到新兴经济体、欧盟、美国、日本等国家的开放会议、新闻发布会,其会场或在会场外看视频直播的人气都较旺,赴会记者或现场观察员都在高度关注各方态度立场的变化,希望从中“嗅出”谈判进展的某些迹象。

  搅局者:日本逃避减排义务

  《京都议定书》正面临“死亡威胁”。日本和其他发达国家要求“终结”议定书,以一个新的减排框架协议取而代之,并给新兴经济体设定减排目标,这显然违背“共同但有区别的责任”原则。

  早在去年12月丹麦哥本哈根会议上,日本等部分发达国家就企图否定和废弃《京都议定书》,但未能如愿。11月30日坎昆会议全会上,日本代表再度表示,大会“应追求一个单一的法律协议”,强调“长期合作行动”工作组谈判,主张放弃《京都议定书》工作组谈判。巴西气候变化特使塞尔吉奥・塞拉认为,日本企图终结《京都议定书》的立场是本次坎昆会议的“绊脚石”。

  受冷者:欧盟在夹缝中行走

  从哥本哈根大会以来,欧盟始终无法主导气候谈判的进程,成为一个遭冷落的“二把手”。欧盟既不愿意中国这种新兴经济体和未参加《京都议定书》的美国不受节制的碳排放,也不愿意看到自己辛苦建立起来的气候谈判成就毁于一旦。这使其只能在夹缝中行走。

  灭火者:墨西哥四处忙辟谣

  日本多次反对延长《京都议定书》第二承诺期的强硬表态让《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书菲格雷斯“难以招架”,只有四处“灭火”。同样在3日,有关墨西哥“秘密文本”的传闻激起了强烈反响,文本内容据传用无法律约束力的《哥本哈根协议》替换《京都议定书》。对此,菲格雷斯与各国都纷纷表示这只是一个“谣传”。

  专家观察

  北京大学国际关系学院张海滨教授:

  中国应避免成为焦点

  在坎昆大会现场,作为非政府组织观察员参与大会的北京大学国际关系学院张海滨教授指出,自从哥本哈根会议以来,尽管气候议题关注度有所降低,但中外媒体的报道热点依然不减。

  坚持发展权优先

  他认为,在如此背景之下,中国在坎昆大会谈判的压力不小,面临的形势也较复杂。从总体上看,中国需要在以下几个选项中进行权衡:

  1.坚持发展权优先的原则。毕竟中国还是发展中国家,发展依然是我国未来20年取得进步、增强国力的基石,任何选择都不能以损害发展权为基础,要实现发展和应对气候变化的双赢,确保发展中国家发展权的实现。

  2.尝试做发展中国与发达国家沟通的“桥梁”。中国在气候议题上的受关注,恰恰说明中国这个气候行为体已经成为当前国际社会的“晴雨表”,反映了世界到底在关注什么。因此,我国应该搭架一个为发展中国家与发达国家沟通的“桥梁”。

  “成为焦点”易陷被动

  3.谈判的重点是防止成为焦点。张海滨提到,防止成为关注焦点很难,因为中国作为发展大国的现实、美国等发达国家的“挑拨离间”、中国排放量第一的现实,都决定防止成为焦点有时很难做到,但也是一个谈判中必须权衡的策略选择。

  否则,中国就可能成为国际舆论的焦点,从而陷入被动。

  4.政府所一直主张的“双轨制”原则,即坚决不放弃《京都议定书》规定的强制减排与自愿减排的区别。

  从美国角度看,美国从策略上一直抓住了中国的“软肋”――即既然中国国内都把节能减排列入了“十二五”规划之中,并极力推动低碳经济的转型与发展,为何就不能接受国际核查呢?所以,美国一直抓住这个问题不放,从而放大了中国所承担的责任。

  当然,这只是美国谈判策略上的成功,而在谈判的战略上由于缺乏强有力的国内法律的支撑,美国所坚持立场的“底线”还是缺乏本钱的,还是有些底气不足,这就为中美磋商提供了“缺口”。

  中美较量

  变得越来越艰辛

  去年哥本哈根气候大会的“惨败”见证了欧盟话语权的逐渐弱势,气候谈判的关键方就成了所谓“伞形国家”的老大美国与“基础四国”的领头羊中国。中美之间的关于气候问题的博弈,正逐渐成为坎昆气候大会的博弈主线。但由于民主党在中期选举中失势,中美之间的这场较量变得异常艰辛。

  中美争议焦点:单轨制还是双轨制?

  在坎昆气候大会之前的一个月,美国气候变化特使托德・斯特恩访华时称,“共同但有区别的责任”是发达国家和发展中国家之间的“柏林墙”。他认为,到2020年中国碳排放将超过美国60%,必须将中国纳入到同一个体系之中。很显然,对于美国这个单轨制的要求,中国肯定不会同意。作为发展中国家,中国还必须通过发展来实现强国的目的,不会愿意进入碳排放总量控制的笼子。正是因为“共同但有区别的责任”的这个原则,以中国为代表的发展中国家当年才与欧美发达国家坐到一起进行气候谈判的。

  美国想空降“丹麦文本”

  在气候问题专家杨爱伦看来,中美之间的较量还有两个看点。其一就是,美国的“空降文案”策略能不能成功。在哥本哈根大会上,求成果心切的东道主丹麦试图将“丹麦文本”空降到谈判程序中,结果引来了发展中国家的强烈抗议。如今的谈判文案在关键问题上依然是分歧巨大,美国正在积极游说各方,希望将《哥本哈根协议》“空降”到谈判进程中,作为会议正式成果。但中国方面已经多次明确反对“空降文案”作为坎昆的谈判基础。看来,中美在这个问题上免不了一番较量。

  第二个看点就是,美国的“气候资金”换“透明度”策略能不能成功。去年的《哥本哈根协议》还是确立了发达国家关于300亿美元的启动气候资金的承诺,还有各国在排放量数据透明度上的共识。这次在坎昆,发展中国家特别是那些经济贫困的国家,迫切希望气候资金能尽快在联合国的谈判框架下被确定下来。而美国的策略就是以气候资金作为条件,要求其他的发展中国家在“透明度”这个问题上对中国施加压力。

  中国:对节能减排很努力

  本报讯 去年在丹麦哥本哈根大会上,中国作为世界第二大温室气体排放国提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%的承诺,避免了成为各国批评的重点。如今,中国的态度对本次会议谈判走势也将产生重要的影响。由于目前在气候谈判过程中,节能减排的资金和技术主要掌握在发达国家手中,中国在参与本次会议时的策略依然是坚持“共同但有区别的责任”原则,继续捍卫“巴厘路线图”双轨谈判机制,加强和相关国家协调立场,在推动南南合作,落实发达国家的资金和技术援助,敦促发达国家将中期减排目标具体化等方面上积极行动。

  值得注意的是,尽管气候谈判的进展缓慢,但中国在节能减排方面取得的成就得到国际社会的肯定。中国政府代表团与联合国开发计划署1日在坎昆气候会议上举行了联合边会。中国政府代表团副团长、首席谈判代表、国家发展和改革委员会应对气候变化司司长苏伟介绍了中国十一五期间在应对气候变化,尤其是节能减排方面采取的政策和行动,用大量数字诠释了中国在这一方面的努力和决心。这是坎昆会议开幕之后,中国代表团举行的首场边会。

  在会上,联合国驻华协调员兼联合国开发计划署驻华代表罗黛琳称赞了中国在节能减排方面的成就。她说,首先,中国将气候变化纳入了自己的发展议程,欲打造一个低碳的、可持续的发展模式;其次,中国在提高能效与节能上树立起了严格的目标,这对碳排放是一个直接的冲击;再次,中国对可再生能源进行了大量的研究投入,到2008年,中国成为世界上在清洁能源方面投入最大的国家。罗黛琳称,中国打造低碳城市、低碳省份,这是很重要的一步,但需要更多较大的技术突破型进展和行动。她说:“作为世界上最大的发展中国家,中国有着巨大的发展计划,也在支持其他国家。既在国内推动低碳发展又帮助国外其他地方进行低碳发展,中国这样的态度是独一无二的。”

  按照联合国的标准,中国是个拥有一亿多贫困人口的发展中国家,消除贫困、改善民生的任务繁重。但中国本着对本国和全人类高度负责的精神,在过去5年厉行节能减排,并为此甚至不惜放慢经济增速。到今年年底为止,单位GDP能耗5年来累计有望下降20%左右,相当于全国节约6亿吨标准煤,减排15亿吨二氧化碳。

  从哥本哈根“吵”到坎昆

  本报讯 其实,中美在去年的哥本哈根气候大会上就进行了激烈的交锋。在此后的波恩气候会议以及天津气候会议上,两国之间一直“争吵”不休。由于根本的分歧尚未弥合,中美这次又“吵”到坎昆会议上。可以预见,中美还会“吵”下去。

  哥本哈根“激烈交锋”

  在丹麦首都哥本哈根联合国气候变化大会会场,中国谈判代表连续对美国进行点名式批评,美国也一再“尖锐”回应中方表态,并拒绝向中国提供气候资金援助。在媒体中一向低调的中国此次备受关注,美国媒体当时报道称,中美在哥本哈根展开“激烈交锋”。

  在哥本哈根大会开幕之前,美国主动宣布2020年之前的减排目标,借此减少国际压力,并且转守为攻,把国际社会的焦点转移到中国身上。中国对这一策略似乎早有准备,它紧接着也宣布了自己的减排计划,赢得了国际社会的赞赏,以此抵消了美国的道义攻势。

  会议开幕之后,中美较量立即进入短兵相接的状态。美国谈判代表斯特恩抵达哥本哈根之后就首先发难,公开指责中国是温室气体的最大排放国,因此必须承担更大的责任。中国谈判代表立即作出反击,批评美国的减排指标远远不够,并指出哥本哈根峰会能否成功,要取决于美国愿意采取何种措施。

  同样令人惊讶的是,在与美国进行对抗之时,中国对其他发达国家也是左右开弓。国家发改委负责气候变化事务的司长苏伟在记者会上直接用英语批评欧盟的减排目标“不够”,指责日本为减排设下了“不可能”的前提条件。

  坎昆“私会”求共识?

  在今年6月份的波恩气候会议上,中美两国隔空喊话;而到了今年10月份的天津气候会议,中美再次正面交锋。

  美国《华盛顿邮报》2日透露,美国与中国正在通过“私下会晤”的方式为谈判取得进展而磋商,表明美中可能在气候议题上达成了某种共识。

  据报道,中美双方的这次私下磋商,已经就阻碍气候大会谈判的一项关键议题取得了共识,推动全球应对气候变化取得进展的预期。分析表示,中美作为世界上两大经济体,双方在核查减排(减排的透明度“三可”――可测量、可报告、可核查问题)的态度上都有所软化。

  中国国家发展和改革委员会副主任解振华此前曾表示,在不侵犯主权的前提下,“三可”和增加透明度对中国政府来说没有问题。

  与此同时,印度媒体3日称,印度已经准备加入国内气候行动国际监督(MRV)体系,并就提高碳减排透明度等核心议题提出本国方案。很显然,中国乃至印度、南非等国立场的微妙变化,正是各方为大会取得成果作出努力的结果。