中国式控烟失败催生新“禁烟令” 落地仍有难度

2011-4-06 10:02 来源: 中国经济周刊
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  五年,全面控烟?

  “五年,在省一级城市实现100%的公共场所无烟。五年,在公共场所看不到任何形式的烟草广告。五年,把中国从世界最大的烟草消费国转变为世界最积极有效的控烟国……”这份五年控烟蓝图,诞生于3月24日中国疾控中心的控烟研讨会上。

  当很多人用“理想化”、“形式主义”、“口号”来形容这张蓝图时,卫生部出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》(下称《细则》),规定从5月1日起,室内公共场所禁止吸烟。

  专家说:“这是一个信号,意味着中国控烟开始了新一轮的战斗!”某烟草企业品牌战略部经理说:“有用吗?又不是没管过。”正在广场上吸烟的市民说:“不知道,没人管。”

  难道这张蓝图又是一次纸上谈兵?

  控烟失败催生新“禁烟令”

  中国疾控中心副主任、国家控烟办主任杨功焕表示,《细则》的出台缘于“中国式控烟”的失败和“十二五”控烟新规划的实施。

  2003年,中国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》,公约于2006年1月正式生效。2010年1月,禁烟工作阶段性报告――《控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》发布,中国关键政策的执行平均得分仅为37.3分,中国总吸烟人数为3.56亿,与2002年比几乎没有变化。

  中国控烟协会专家、北京控烟协会副秘书长崔小波对《中国经济周刊》说:“全国公共场所禁烟规定下得越晚,对国民健康的损害就会越大。所以根据我国履约工作的时间表,2011年必须出台全国性的室内公共场所禁烟的法律法规。”

  而“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要,在杨功焕看来,为我国控烟工作确立了“路线图”和“时间表”,是里程碑式的进步。

  杨功焕认为,我国控烟工作应该明确路线。“全面推动支持公共场所禁烟的国家立法,各地政府建立保障机制、开展控烟项目活动,包括实际控烟成效的跟踪监督评估机制”。

  目前,我国控烟工作已经迈出了第一步,2010年5月,中国控烟法律专家工作组正式成立,这标志着法律专家整体介入烟草控制立法工作,呼吁了多年的“控烟立法”终于有了眉目。

  而“时间表”,在杨功焕看来,是指今年应该有一半的省级城市,特别是已颁布地方控烟法规的城市,达到公共场所完全无烟的目标。在“十二五”收官之年,理想的状态是在省一级城市,实现100%的公共场所无烟。五至十年后,我国应该达到“在室内公共场所看不到有人吸烟、闻不到烟味,所有公共场所看不到和听不到任何形式的烟草广告、促销和赞助,不再有向青少年销售香烟或由青少年销售烟草制品的现象。”杨功焕说。

  禁烟令的“三大疑惑”

  据统计,我国出台公共场所禁烟地方性法规的城市有154个,占地市级城市的一半,可是论起收效,却不免都让人失望。同样,《细则》刚刚颁布,就有人质疑,“这是不是又一次雷声大雨点小的开始?”

  首先,对于“公共场所”的范围没有明确界定。

  杨功焕称,根据《烟草控制框架公约》的要求,公共场所应该是指所有的社会活动场所,包括一般意义上的宾馆、饭店、影院等经营性的室内公共场所,也包括办公室、生产车间等工作场所,公交车、出租车、地铁等公共交通工具,以及医院、校园、公园等公益性、社会性的公共场所。

  但是,《细则》中并没有对“公共场所”做任何注解,尤其是公众关心的“公共场所是否包含办公室”没有明确示意。

  崔小波认为:“要执行好这个规定,还需要各省市针对公共场所制定本地的无烟环境立法措施,具体落实减少烟草危害的具体目标。”

  卫生部新闻发言人邓海华在接受《中国经济周刊》采访时回复说,卫生部正在对《细则》进行修订,修订后将增加“室内公共场所禁止吸烟”及其他有关控烟的规定,这表明了我国政府积极履约控烟的决心和努力。

  另外,对违规者将如何约束和惩罚也是《细则》中极其模糊的一点。在《细则》的“法律责任”章节中,并没有任何有关禁烟内容的追责和惩戒条文,很多人认为,“禁烟”成了“无力的枷锁”。

  崔小波则解释说,禁烟需要一个过程,罚款并非是唯一的办法。“根据我国的禁烟情况可以发现,对禁烟法规宣传得好的地方,执法的阻力就小,反之执法的阻力就很大。所以,在法规执行前几个月的时间里,各省市都要加大烟草危害的宣传教育工作,利用一切机会和公益广告时间宣传卫生部的禁烟令。”因此,与公众“重罚”的思路不同,新“禁烟令”将以劝解和宣传为主要执行方法。

  第三个疑惑在于,“禁烟令”的实施需要调配大量的人力做监督劝解工作,动用物力修建在公共场所配置的吸烟室,动用财力做宣传工作。那么,谁来买单呢?

  “室内公共场所禁烟工作是以各经营单位为主体的自律性工作,一般来讲,主要有建立场所禁烟制度,在醒目的地方张贴禁烟标识和警语,去除烟灰缸,培训工作人员,安排劝阻吸烟专职公共卫生检查人员等。这些工作产生的费用一般由经营单位自己承担。”崔小波介绍说,“对于执法检查,公众宣传、举报电话和法庭听证等费用由当地卫生行政主管部门支付。”

  落地仍有难度

  西安市解放路的某写字楼内,十几家国内知名烟草企业的广告公司正在疯狂地跑马圈地,因为初春时节正是烟草销售的“小旺季”。“我们正在抓紧铺货,一天至少要给100家商店换上我们冠名的招牌,大家都在抢地盘。”某烟草企业品牌战略部经理说。

  当记者提及新“禁烟令”时,这位经理说:“我们铺都来不及了,还禁什么呀,这‘禁烟令’也不是第一回了吧,我们铺了那么多年,从来没人管。”据他介绍,最近电视广告总吃官司,管得严了,烟草广告就以户外为主,尤其是大型展板和商铺冠名的方式。“商铺冠名最好,商店老板帮我们保护着,又省钱又高效。”

  “公共场所是烟草企业品牌宣传的好场所,‘禁烟令’必然使烟草企业失去了一个宣传自身品牌的阵地。”中投顾问食品行业研究员周思然对《中国经济周刊》说,“但是,能否有成效还得取决于‘禁烟令’的执行情况。此外,在吸烟习惯根深蒂固的烟民面前,这种缺乏强有力监督的‘禁烟令’所能起到的作用令人怀疑。”

  “我国公共场所禁烟,只有正视烟草和‘二手烟’的危害,制定全面的、具有可操作性的法规才是可行之举。”清华大学法学院教授王晨光认为,应该以《烟草控制框架公约》为标尺,借鉴国外和我国港台地区的成功立法经验,选择科学可行的执法模式,推动我国公共场所禁烟法治运动。“否则,‘禁烟令’的结果就是屡禁不止。”