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崔丽娟：湿地保护中的一些问题

2013.2.04

崔丽娟

　　随着湿地的重要性越来越为人们所认识，湿地保护工作也得到了前所未有的重视，但在执行过程中也存在很多问题……

　　人类文明的诞生、演化和传承都离不开湿地，人类的历史就是一部“择水而居、依水而兴”的历史。

　　尼罗河湿地造就了古埃及文明，幼发拉底河与底格里斯河湿地孕育了古巴比伦文明，印度河与恒河湿地浇灌了古印度文明，长江与黄河湿地则滋养了中华文明。

　　湿地是自然赋予人类的宝贵财富，除了提供能够保证人类基本生存的食物和清洁的水源外，还具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和保护海岸等诸多重要的生态功能，是生物多样性的富集地区和世界上最具活力的生态系统。

　　从高原到河谷，从内陆到近海，湿地在地球上几乎无处不在。世界保护监测中心1996年发布的估测数据，全球湿地面积约为5.14亿公顷，占地球陆地面积的6%。据联合国发布的《千年生态系统评估》显示，湿地已经成为全球退化速度最快的生态系统之一。在过去的150年里，全球超过50%的湿地已经退化或丧失。

　　《湿地公约》签署于1971年，是全球第一个环境公约，也是世界上唯一针对单一生态系统保护缔结的国际性政府间公约。当时仅把湿地作为水鸟栖息地来保护，现在已发展到将“湿地保护与合理利用”的理念作为宗旨的《湿地公约》，这是随着人们对湿地重要性的不断深入认识而转变的。目前湿地公约已经有163个缔约国，中国于1992年加入《湿地公约》，为了保护湿地先后出台了一系列的国家政策与规划，启动了全国湿地保护立法工作，并设立了国家层面的湿地保护管理中心和湿地研究中心。可以说中国经历了与世界大多数国家一样的湿地保护历程，即从最初单纯的开发利用到现在的湿地保护与合理利用兼顾的湿地管理政策。

　　湿地的保护与利用是湿地资源使用中的一对矛盾体。凡是资源均对人类有使用价值，资源被使用才能发挥效用，湿地资源也不例外。古代人类对自然资源的使用强度不大，自然界中的生态系统均能保持一种动态平衡。

　　然而，随着人类社会的发展，人类对自然资源的需求不断增加，改造自然生态系统的能力不断增强，对湿地资源的过度利用使湿地面临着严重的退化和丧失等威胁。因此利用湿地必须以保护为前提，在湿地保护的基础上合理利用。

　　首先，要保证湿地资源利用的“代际公平”。当代人和后代人在利用湿地资源、满足自身利益、谋求生存与发展上具有均等的权利，当代人必须留给后代人生存和发展的必要湿地资源，并保证湿地在我们这一代人手里没有遭到破坏。

　　其次，湿地是重要的稀缺资源，为了确保湿地的永续存在，确保湿地面积不减少、功能不下降，通过“占补平衡”确保在无法避免地占用湿地时，通过对湿地面积和功能的补偿，实现湿地“零净损失”。

　　最后，基于对湿地生态系统的服务价值的评价，建立湿地“生态补偿”制度，针对湿地带给人类的长久的生态效益，实施科学、有力的补偿，使湿地保护纳入国家机制，不但有必要的资金，而且能保证湿地保护的效果。

　　我国的湿地保护与恢复工程起步较晚，历史上的遗留问题较多，当前任务十分繁重。随着湿地的重要性越来越为人们所认识，湿地保护工作也得到了前所未有的重视，但在执行过程中也存在很多问题。部分地方片面追求工程数量，多次申请，重复建设。

　　宣教工程是湿地保护工程中的一项重要内容，但并不是所有的湿地自然保护区、湿地公园均要大规模修建宣教中心，而是应根据需要适地适境地建设一些具有当地特色的简单的湿地宣教设施、设备，能基本满足游人了解湿地知识的需求即可，同时严格控制区域范围内大规模宣教中心的数量。一些以湿地公园建设为名而开展的工程，堂而皇之地在湿地周边甚至湿地之上修路、建桥、造房，对湿地生态系统功能造成了实质性损害。在湿地公园中，甚至在生态良好的湿地中大量建设非生态的游乐项目，使湿地由于承受过度的人类干扰而退化。

　　2004年经全国人民代表大会常务委员会修订的《中华人民共和国土地管理法》中，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并明确将耕地和林立划归在农用地中，而湿地一词并未在该法律条款中出现，自然湿地仍被归在未利用地一类，并且在第四十条中还提出“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”。由此可见，现有法律体系中，耕地和林地都有明确的法律内容规定其受保护的权利，而归属于未利用地的自然湿地尚未有明确的法律规定加以专门保护。在国家标准土地利用现状分类标准中，沼泽湿地也被划为“其他土地”类型，与沙地、裸地、空闲地、盐碱地等划为一类。我国的现行土地分类体系已经严重制约了湿地保护和管理工作的开展。因此，为了保护湿地，避免湿地被作为“未利用地”或“荒地”破坏掉，必须将湿地纳入国家土地基本分类。

　　目前我国与湿地相关的立法有《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《水法》、《水土保持法》和《渔业法》等，但尚缺乏全国性的关于湿地保护和合理利用的法律。目前全国共有15个省、自治区和直辖市，结合本地区特点，完成了湿地立法工作，在一定程度上缓解了地方湿地保护和开发利用的矛盾。但是现有法规中的湿地概念仍比较模糊，湿地保护管理的边界不清；部分地方湿地保护条例中的一些法律规定还存在着简单、程序性规定欠缺、缺乏可操作性的现象；而且，现有法律大多没有明确具体的执法机构，故湿地保护仍存在处罚力度不够、执法不力，甚至无法执法等问题。

　　针对这些，应明确湿地保护的执法机构，并赋予其相应的执法权，依法查处对条例规定的不落实、不执行等问题；完善与执法相配套的实施程序与办法，使执法机构不仅有法可依，而且有法能依，有法必依。

　　（作者系中国林科院湿地研究所所长、研究员）

系统保护湿地生态

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