科研经费管理：行政化还是法治化？
近年来，我国每年科研经费均在万亿元以上，而科研经费管理也日益暴露出诸多问题。继今年1月8日在国家科学技术奖励大会上提出“要加快改革科研项目管理机制，砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上”之后，李克强总理在政府工作报告中再次重申要“砍掉科研管理中的繁文缛节”。同时，“十三五”规划纲要上也提到要“改革科研经费管理制度”。对此，教育界及科学界的代表、委员纷纷赞成，并提出建设性意见。
行政色彩浓重 管理过于死板
天文数字的科研经费，需要有严格、科学和法治化的管理。
以前，科研经费的管理失之于宽，导致其使用存在浪费、挪用等问题，甚至有科研人员用虚假发票、虚列开支等不法手段，套取或转移科研经费，最终沦落到贪污犯罪的地步。近年来，科研经费管理趋于严格，但管理过于死板的新问题也随之出现。
全国人大代表、中科院院士刘忠范在今年两会的小组讨论会上说，现在有些学校规定出国进行学术交流只能用因公护照才能报销。刘忠范认为，国外许多学术研讨会都以私人邀请的形式进行，而相关学校的这种规定会给国际学术交流带来障碍。
全国人大代表、北京航空航天大学国家重点实验室首席科学家张涛则举了个例子：花上千万元科研经费买来的科研设备被学校封存起来，每次使用还得花科研经费支付使用费。“不知道这是哪门子规定！”他气愤地说，“这不是在浪费国家财产是什么！”
的确，当前的科研经费报销制度中，许多是典型的浪费科研人员精力的繁文缛节。在许多高校，教师花科研经费买本书都要拿给财务人员核实，有些学校还要求到校图书馆登记，因为书是“固定资产”。
作为科研人员，全国政协委员、中国社会科学院世界历史研究所研究员俞金尧对科研经费问题有切身体验。他告诉记者，有科研人员抱怨，“年底科研项目报账很费时间和精力，财务人员的过细盘问，近于对学者的人格侮辱。很多科研项目的管理，都在把科学家逼成会计。”俞金尧认为，目前“用管理行政经费的办法管理科研经费，项目管理过细，不是管理服务于科研，而是让科研人员去适应各种不合理的管理规则。”
申报人员减少 项目水平下降
科研经费的使用程序过分烦琐与苛刻，导致申报人员减少，项目水平下降。
这并非危言耸听。
张涛说：“我们理工科类的学术交流有时很急迫，可能为解决一个问题就需要去国外交流一次。而现在这种管理体制下，我们的效率大打折扣，或者不去交流。毫不客气地说，这对国家是巨大损失！”
全国人大代表、中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠也说，科研经费管理中的繁文缛节已经带来了极严重的后果，许多大学教授以上级别的科研骨干普遍反映，当前只要做好教学等本职工作即可，不再愿意申报项目做科研。“在我参加评审的国家社科基金项目申报人之中，教授以上级别的科研人员已经非常少，著名教授中申报课题者基本上已经没有了。我所在的学科，去年中国社会科学院系统甚至没有一个人申报。”孙宪忠表示，目前申报本职工作之外研究课题的主力人员，多是职称副教授以下者，“主要是为了评职称才报的”。最有科研能力和经验的科研骨干，对申报课题意兴阑珊，已使许多领域的课题申报人，实际整体水平呈现下降趋势，“不论是申请立项材料还是结项材料，都很少有优秀的作品”。
厘清不同类型界定法律关系
目前，我国科研经费管理中的突出问题是不承认科研工作者的劳动价值，即不给予项目主持人劳动报酬。但要解决“不用违规、用了违法”的问题，根本在于：厘清不同类型的科研项目，对项目发包者与主持者的法律关系进行明确的界定。
俞金尧认为，“科研经费的管理宜分类指导，不可一刀切。项目不同，经费渠道不同，管理也应该有差别，制度设计重在切合实际，与时俱进。”
而孙宪忠则从法治化的角度，建议从根本上解决问题。
据孙宪忠的介绍，在国际上，依据承揽合同的法律关系来规制横向课题经费使用的情形比较普遍。除一般的社会法人和自然人之外，课题组也可以以这种方式接受政府的委托课题。而孙宪忠留学德国时所在的汉堡马克斯·普朗克外国与国际私法研究所是一个公法法人，其对于科研人员只是提供必要的图书和办公室以及基本工资费用；研究所有相当一部分学者的基本工作就是接受政府或者公司的委托，就外国或者国际私法中的制度建设向委托人提交研究报告，主要收入来源是委托人支付的项目费。
孙宪忠认为，国外相关做法非常值得每年拨付天文数字科研经费的我国借鉴。他建议，首先，对于科研经费使用制度方面法律关系不清晰的问题，解决的方案是把资助性经费和购买性经费区分开，把纵向课题和横向课题区分开。其次，对于资助性科研项目及其经费，比如国家设立专门的科研机构并予以设立的科研项目和拨付的科研经费，其使用管理仍然可以遵行现行的制度，但是对于那些目的在于购买科研成果的研究项目，其经费的使用应该遵循市场规则，不应该将这些已经支付给研究人员的经费纳入国家财产。第三，纵向课题中，如成果归属于委托人，科研人员工资不包括在经费之中，应该许可科研人员取得必要报酬；而全部横向课题都应该纳入民法上的承揽合同范畴，用发包人和承包人之间的法律关系规则规范当事人之间的权利义务，科研成果归属于项目委托人，而研究经费归属于科研人员，在任何意义上这些经费都不能再称为国有资产，不能依据国有资产管理的方式来管理这些经费的使用。
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