刘兆彬:食品安全法实施中存三套检验监管制度是浪费
刘兆彬（资料图）
中国经济网编者按：最近国家食品药品监督管理总局发布了《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》，这是关系民生的一件大事。国家质检总局原总工程师，现任北京大学质量与法治研究所所长的刘兆彬先生一直非常关注这一领域，特撰文对此进行了评析，列出了十大亮点和六大问题，其中指出食品安全法实施中存在着三套检验监管制度，低效且浪费，迫切需要改革，值得相关部门分析参考。
《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）日前发布，由原条例的64条到现在的200条，充分体现了对食品安全法的细化、补充和创新，体现了对食品安全的高度责任感、使命感，为我国的食品安全又系上一条保险绳。
“意见稿”有不少亮点，当然也存在需要深入研究的问题。笔者简单归纳，有以下十大亮点:
亮点一、食品安全进课堂。“意见稿”第七条规定：国家将食品安全知识纳入国民素质教育和中小学教育课程，强化食品安全科学常识和法律知识普及。这充分体现了教育为本，法治为根和社会共治的基本原则。无论是生产者，消费者还是监督者，都必须牢固树立食品安全的法治观念和科学精神，才能从根本上解决我国的食品安全问题。而源头就在教育，特别是中小学教育，这是确保食品安全的百年大计，灵魂工程，其意义极为深远。做好了功德无量。
亮点二、信息公开，提高透明度。“意见稿”第44条、60条、68条、80条、86条、137条、143条款，多处规定了信息公开、公示、公布等要求，对生产经营者、监督部门等强化食品安全状态的透明度，便于社会监督，社会共治，符合现代社会治理的基本要求，奠定了食品安全的信息基础。
亮点三、全链条监管，重在入口处。“意见稿”第53-55条，对餐饮服务业添加剂的使用，消毒管理，卫生制度等做了原则规定，弥补了以往法规重生产、销售，轻餐饮管理的不足。一位法国专家说：一个民族的命运，看他们吃什么，怎么吃！餐饮是我们怎么吃的最后一公尺，其规模数量越来越大。2014年主营业收入在200万元以上的餐饮企业已达26634家，就业234万人，收入4615亿元。规模以下的企业数量是统计的十数倍。而当下餐饮业最为突出的问题就是各类添加剂，有的厨房像化学实验室，你要什么口味、颜色、软硬度，添加剂都可以大显身手，让消费者防不胜防，再安全的食材，一添加也难保。因此强化餐饮监督应当是重中之重！
亮点四、与时俱进，规范网络食品交易。“意见稿”第60-64条，对网络食品交易进行了规范。这是信息化、网络化时代出现的新问题。上海一个调查显示，有的网络消费提供者，根本不具备餐饮服务的基本条件，脏乱差的厨房，无安全保障的食材，给网络订餐者一道阴影。因此规范网络食品交易，特别是对第三方平台提供者的责任加以明确，是保护消费者的利器。
亮点五、操作细化，召回分级。“意见稿”第65条，按食品安全风险程度，划分了24、48、72小时的三级召回制度，这对保护消费者生命安全健康具有重要现实意义。
亮点六、补短板，规范食用农产品市场销售。过去由于体制问题，食用农产品市场销售一直是职能交叉、扯皮、管理较为薄弱的环节。“意见稿”用了一节七条对食用农产品的市场销售主体、行为、监督等进行了较为具体的规范，是一大进步。
亮点七、统计分析，量化监督。由于我国长期以来没有食品安全统计调查制度，至多是食品中毒案件的流水账。因此，迄今为止，没有一个人能说清楚，中国的食品是安全还是不安全？大家都谈个案或者定性的争论 ，很难进行科学的量化分析和有效监管。“意见稿”第155条，确立了国家食品安全统计调查制度，这是食品安全监管的最重要的基础设施，也是本次修改条例的最大亮点之一。
亮点八、行政执法、刑事司法衔接，安全网更牢。“意见稿”第158-165条，对行政执法与刑事司法衔接做了具体、可操作的规定，增加了食品安全网的强度和密度，是中国特色食品安全监管的一大进步。
亮点九、责任追究细化，彰显执法威力。一部法律的效力，不在于有多严苛或罚个倾家荡产，而在于法之必行。责任追究到位。哪怕是轻罚，只要罚到位，也会有效果。“意见稿”第168、171、173、175、186、187等条款，对于什么是情节严重给予处罚，从重处罚；什么情况下应当从轻或减轻处罚；什么是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，都做了较为具体的规定，使法律更具操作性和威慑力。
亮点十、术语定义，科学严谨。一部法律的基本概念，术语，清晰规范，科学严谨，体现了立法质量和执行性。“意见稿”第195条，对法律用语进行了规范，厘清不少模糊地带，如第一次在法律中定义了食用农产品这个一直有争议的概念，还有保健食品，有毒有害非食品原料，特殊食品等，为食安法的科学性，完整性，可操作性增添了光彩。
以上亮点虽非十全十美，但确实值得充分肯定。与此同时，“意见稿”中也有一些问题还需要进一步深入研究，谨慎修改。
问题一、食品安全标准体制尚需完善。首先，任何一类产品的标准，都由强制性与非强制性标准组成。把食品类标准只归结为安全标准，又全部强制，显然是不符合实际的。安全要求应当是最低要求，基本要求。食品的一般质量要求、管理、检验方法、规格、型号、外包装及非安全类的标准，是现代食品工业不可缺少的技术支撑，绝大多数是非强制性的标准，法律应以认同。其次，标准化法正在修改。在标准体系中除了国标、地标、企标外，又有一类新的标准即团体标准，包括行业标准，这是食品类标准体系中所缺少的。再次，由于职能调整，卫生部门已不是食品监督的主导部门，因此，标准的制定权应当划归食药部门或国家标准化主管部门。
问题二、行政监管体制关系需要理顺。目前，全国50%左右的县，由于机构改革已经没有独立的食药部门和质监部门。不少地方搞二合一，三合（工商、质检、药监）一、甚至五合一。上下不对口。有不少市也在探索机构撤并。新体制下，上下监管如何衔接？政令畅通执法统一，是需要深入研究的问题。单是机构名称、职能的表述，就需要明确、包容，避免执行中出现障碍。
问题三、三套检验监管体系交叉重复，需要改革。“意见稿”第9、 14、17、94条，重申了食安法设立的三套检验监管制度，即风险监测，风险评估和抽样检验。实践中很可能出现的情况就是：三队人马进同一个企业，抽同一种食品，交三家实验室检验或一家实验室做三次同一产品的检验。财政部为同一块月饼要花三次检验费。如果出现三种检验结果，就更麻烦了。三家不知如何协调了。这种重复、交叉、浪费、低效率、无端增加成本，迫切需要改革！
问题四、慎用食品生产经营管理规范。什么是规范，规范什么内容?有无法律效力，同强制标准、技术法规、规范性文件、部门规章等是什么关系，有何法律责任？如何监督？如果出现“一刀切”难以执行怎么办？“意见稿”第31条只讲了要搞规范，语义不清。
建议：如果现有文件，手段足以解决食品安全问题，就不必叠层架屋，再搞什么规范，否则会乱象横生。如果搞规范，千万不要“一刀切”。占食品生产经营80%以上的小企业、小摊贩，至今都没有完全规范，剩下的大企业、好企业，还有必要由中央政府部门统一规范吗？如果确有必要搞生产经营规范，最好也应当由行业协会、企业自己搞，充分体现社会共治原则。中央政府部门资源、能力有限，实在无必要搞那么多的生产经营规范。
问题五、相关监督信息公开需要严格规范。“意见稿”第143条规定了食药部门应当及时公开日常监督检查结果，违法行为查处等信息。信息公开符合政务公开的方向，但以上信息涉及到生产经营者的人身权，荣誉权和隐私权，不能不慎重研究。其一、此类信息公开的性质，仅仅是政务公开的形式，绝不是另类的处罚，更不是羞辱企业，所以定性要准。其次、公开的内容，如果公布生产经营者个人信息，一定要于法有据，特别是公布当事人的身份证号码和住所时，可能会危及个人隐私权，个人财产权等权属，更应慎重。其三、公开的范围也有分寸，是县级、市级、省级还是全国？是监管部门平台还是公共媒体？都应有个规范。其四、救济渠道。公开错了如何纠正？如何补偿？谁来承责？其五，公开的期限问题，是永久还是有一定时限，都应当细化、规范，减少随意性。
问题六、关于责任约谈的责任。“意见稿”第145条，规定了监督部门可以对食品生产经营者进行约谈。意在促进生产经营者及时整改出现的食品安全问题。但需要明确的问题是：①约谈是什么性质？行政强制还是双方自愿？你约、我忙，不来怎么办？用什么方法约？什么时间、地点约？要不要使用法律文书？②约谈的前提是企业有问题了，那直接依法依规查处就可以了，约谈是必经程序吗？还是发生了食品安全问题，可以不依法查处，约谈一下就过去了吗？③约谈情况向社会公开，同样也有程序问题、救济问题、范围问题。其实执法办案，依法查处，就已经有对企业责任人进行约谈，调查的程序了。突出强调约谈的必要性，可行性和法律效力问题值得深入研究。
至于食品安全法与农产品质量安全法的两法合一问题，小作坊、小摊贩法律的统一规范问题以及进一步理顺食品安全行政监管体制问题，还要等实践发展，时机成熟再加以解决。期待食品安全法实施条例越改越好，早日出台。
