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聚焦“十二五”国家科技计划和经费管理改革

2012.1.31

　　自2011年8月以来，科技部等部委陆续颁布实施了《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》(以下简称《863管理办法》)、《国家科技支撑计划管理办法》(以下简称《支撑管理办法》)、《国家重点基础研究发展计划管理办法》(《973管理办法》)等，并下发了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》……可以看到，针对项目评审、指南的编制和发布、经费预算管理和信息公开等问题，这一揽子“新规”打出了一套政策“组合拳”，再次为科技体制改革和国家创新体系建设注入活力。

　　科技计划的协同创新

　　一直以来，通过组织实施国家科技计划和重大专项，各方的科技资源，正在迅速有效地向国家的战略决策和重大部署上聚集;通过加速推进国家科技基础条件平台建设等举措，科技投入和科技资源共享的效果获得显著提升。“十二五”期间，培育和发展战略性新兴产业已成为国家层面的一项重大系统工程，提升重大关键领域的自主创新能力成为当务之急。

　　近日密集出台的一揽子管理办法，无论是在基础研究和应用研究，或是在试验开发范畴，都无一例外涉及“十二五”期间我国锁定的新兴领域的所需科学方法和支撑技术。《973管理办法》明确指出：“973计划重点支持农业科学、能源科学、信息科学、资源环境科学、健康科学、材料科学、制造与工程科学、综合交叉科学、重大科学前沿等面向国家重大战略需求领域的基础研究”;而《863管理办法》规定，要选择信息技术、生物和医药技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、资源环境技术、航天航空技术等高技术领域作为发展重点;支撑计划则要求“重点支持能源、资源、环境、农业、材料、制造业、交通运输、信息产业与现代服务业等领域的研发与应用示范”。

　　国际经验表明，科研协作往往成为培育科技创新的“摇篮”，被有序排列组合的科技资源，对提升科技创新能力通常会产生“1+1>2”累加效应。不难发现，在锁定国家重点科研任务和社会重大需求的基础上，此次颁布实施的“一揽子”管理办法通过顶层设计，力求合理布局。可以看到，三个国家科技计划更加注重在产业层面上的“衔接”，通过聚焦战略性新兴产业，促进我国基础研究、应用研究和试验开发阶段的协同创新，提高自主创新能力并加速建设创新型国家的步伐。

　　科技管理的结构改革

　　细读一揽子管理办法，不难发现，建立备选项目库、使用管理信息系统、采取网络视频答辩，实行信用管理制度……这些正是目前国家科技计划改革的重点方向。

　　在“十二五”国家科技计划管理运行体系中，如何筛选科研项目并凝练主题?怎么确保科研项目在立项到验收全过程能做到井然有序、公开透明和节能增效?又如何把握国家科技规划确定的重点任务和社会需求结合原则的大方向?可以看到，“一揽子”管理办法，在申报指南编制和发布、立项、评审等各个环节严把程序关，大量的实施细则条款在管理办法中均有所体现。其中，《863管理办法》就明确指出，要“结合地方、部门、行业、产业技术创新战略联盟等的科技需求，建立健全国家科技计划备选项目库”;要“组织同行专家通过网络视频等方式对备选项目进行评审，对于研究目标明确、研究内容重要、技术路线可行、研究队伍强、研究条件和基础好的备选项目择优入库”;而《973管理办法》明确规定，“项目立项需要经过初评、复评、进入备选项目库和综合咨询等步骤。评审以定性评价为主”。其中，“项目答辩采取网络视频方式”。等等。

　　另外，尤为值得一提的是，项目申报渠道在此次颁布实施的管理办法中做出进一步具体说明。可以看到，在继续强化部门、地方推荐的基础上，一些国家科技计划增加了产业技术创新战略联盟、国家重点实验室、国家高新区、农业科技园等推荐渠道。比如，《支撑计划管理办法》明确提出，要“鼓励产业技术创新战略联盟申报、组织和承担支撑计划项目”。从某种意义上讲，拓宽科研项目申报渠道是结构性改革的一种标志，促进了科技管理体制创新。而科技管理体制正是政府对社会科技活动进行宏观管理的制度基础，并且会对科研经费管理改革产生深刻影响。

　　劳动价值的二次评判

　　毋庸置疑，科研经费的调配和增效使用，是科技计划顺利实施的有力保障，更是关乎每一个科研项目研究成效的关键性因素之一。

　　针对“十一五”期间我国科研人员提出的科研项目间接成本补偿不足、缺乏绩效激励机制等问题，面向一揽子管理办法，科技部和财政部此次专门联合下发《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(以下简称《通知》)，着重对“十一五”期间国家科技计划的相关经费管理办法中，需要明确和解决的问题做出了进一步的说明和规范。《通知》明确要求“建立课题间接成本补偿机制，将课题经费分为直接费用和间接费用”。其中间接费用包括了“有关管理费用的补助支出，以及绩效支出等”。并明确“绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出”。

　　为确保激励机制合理合规、良性运转，《通知》同时还规定，间接费用按课题统一核定，由课题承担单位和课题合作单位根据各自承担的研究任务和经费额度，协商提出分配方案，在课题预算(书)中明确，并分别纳入各自单位财务统一管理，统筹安排使用。其中绩效支出，应当在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。

　　可以看到，《通知》明确将管理费确定为间接费用，并在间接费用中明确列支一定的“绩效支出”，这是在科研项目支出中建立间接成本补偿机制的基础上，切实推进绩效评价的重要举措之一。科研预算安排“绩效支出”，使科技创新活动和科研人员劳动价值获得二次评估成为可能，体现了“合理合规与绩效并重”的改革思路，彰显了“以人为本”的发展理念。

　　科技投入的方法创新

　　后补助、以奖代补、推行“基金制”……为推动国家科技计划和经费管理改革，“十二五”期间，科技投入方式将持续创新，通过充分发挥财政资金的杠杆引导作用，确保各项国家科技计划有效组织实施。

　　为充分调动社会各方面力量按照国家部署主动开展研发的积极性，促进科技成果向现实生产力转化，“十二五”期间或将在国家科技计划项目中选择部分实行后补助管理方式，鼓励企业围绕国家目标和自身发展需要，先行投入开展研究开发活动，在课题完成或取得成果后，按规定的程序进行审核、评估或验收后给予补助。据悉， 2011年已在国家科技支撑计划和863计划支持项目中，选择一定比例具有明确、可考核的产品目标和产业化目标的项目，开展相关支持方式试点，并逐步扩大范围。

　　除此以外，“十二五”期间还将积极探索创业投资母子基金、银行贷款风险补偿、科技成果转化奖励等方式，鼓励和支持全社会广泛参与科技成果的转化和产业化。

　　　■核心观点

　　“十二五”期间，培育和发展战略性新兴产业已成为国家层面的一项重大系统工程，提升重大关键领域的自主创新能力成为当务之急

　　科研预算安排“绩效支出”，使科技创新活动和科研人员劳动价值获得二次评估成为可能，体现了“合理合规与绩效并重”的改革思路，彰显了“以人为本”的发展理念

　　“十二五”期间，科技投入方式将持续创新，通过充分发挥财政资金的杠杆引导作用，确保各项国家科技计划有效组织实施

　　■细则解答

　　问：多个承担单位共同承担一个课题，间接费用如何提取和分配?

　　答：间接费用由课题承担单位按比例提取后，与课题预算书中核准的合作单位根据各自承担的研究任务，在协商的基础上进行分配，并分别纳入各自单位财务统一管理，统筹安排使用。

　　问：间接费用管理有哪些要求?

　　答：间接费用纳入课题承担单位和课题合作单位财务统一管理，统筹安排使用。课题承担单位和课题合作单位应当按照国家有关规定强化间接费用的管理，制定具体的管理办法。

　　间接费用中的绩效支出，应当由所在单位遵循公开、公平、公正的原则，在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研实绩，合理统筹安排绩效支出，提升科研工作绩效水平。

　　课题承担单位和课题合作单位不得在核定的间接费用以外再以任何名义在项目(课题)经费中重复提取、列支相关费用。

　　问：绩效支出如何发放?

　　答：绩效支出应在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研实绩，由所在单位根据国家规定进行统筹安排。发放标准应在参照国家及院所、高校、企业等相关的科研奖励及绩效奖励条例的基础上，参考职称、职务级别及在课题研究中实际的工作量等多方面因素的基础上进行核定。绩效支出禁止作为横向经费向其他课题的课题组成员转移拨付。

十二五新兴产业创新能力科技投入

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周锦帆