大气法修订:谁来保护健康呼吸的权利?

2013-2-07 14:39 来源: 科技日报
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  “北京风光,千里朦胧,万里尘飘,望三环内外,浓雾莽莽,鸟巢上下,阴霾滔滔!”有网友这样调侃近期的紫禁城。连日来,我国约半数城市被雾霾笼罩,空气污染严重危害到了人们的身体健康及出行安全,成为大家心里“会呼吸的痛”。

  为有效应对此次重度污染,号称史上最严厉、最细致的《北京市大气污染防治条例》日前已公开征求意见。而作为更高层次的国家《大气污染防治法》(以下简称《大气法》)自2000年9月1日起实施以来,早已不适合当今大气污染防治的形势。据参与此次《大气法》修订的中国环境科学研究院副院长柴发合介绍,环境保护部于2008年开始修订《大气法》,目前修改草案已上报,正在国务院法制办接受技术性审查,一旦审查能顺利完成,将以国务院名义报送全国人大。

  那么,此次《大气法》修订将重点调整哪些方面?相关责任又该如何落实?

   ———— 修订亮点  ————

  重点淘汰“黄标车”

  “必须通过法律的手段淘汰市场上还存有的‘黄标车’,环境危害太大了。”环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞强调。

  据环保部发布的《2012年中国机动车污染防治年报》,按环保标志分“绿标车”和“黄标车”。“黄标车”具体是指连国Ⅰ排放标准都未达到的汽油车或排放达不到国Ⅲ的柴油车 。而仅占我国汽车保有量16.4%的高排放“黄标车”却排放了63.7%的氮氧化物(NOx)、86.6%的颗粒物(PM)、55.9%的一氧化碳(CO)和60.4%的碳氢化合物(HC)。

  这些排放物都会助推形成细颗粒物,而当前雾霾的首要污染物是细颗粒物(PM2.5),北京22%以上的PM2.5是机动车排放的,而上海市的机动车排放了25%的PM2.5,中国工程院院士、清华大学教授郝吉明介绍说。

  因此,杨朝飞表示:法律上应该制定严格的淘汰机制,迫使车主自愿申请报废,同时对车主给予一定的财政补贴或者购车优惠。

  扩大到整个交通大气污染防治

  “考虑到机动车污染防治是大气污染防治的重要方面,此次修订在此前相关条款基础上将大幅度扩容,如‘环保不达标须强制召回’、‘授权各城市限行措施’等。”柴发合说,新草案将之前机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围,对新生产、在用机动车以及车辆维修报废都提出了明确的管理规定和部门分工与责任。

  同时,正在修订的《大气法》对车用燃料和清净剂的使用也做了规定。柴发合说,城市中,机动车尾气排放是PM2.5的主要来源,庞大的机动车保有量和拥堵导致的低速行驶致使PM2.5等污染居高不下。为此,此次修订将之前法律的原则性表述具体化为“环保部门应当按照机动车排放标准的实施要求,核定机动车燃料常用有害物质控制水平,制定和发布机动车常用燃料有害物质控制标准”,并由各级质检部门会同环保、工商、成品油销售等主管部门对上述“有害物质含量的达标情况进行监督检查”。

  多方联控遏制污染

  据柴发合介绍,此次《大气法》修订主要包括几个方面:强化了燃煤、机动车排放等多种污染物协同控制,建立区域联防联控机制,同时,制定短期高强度污染相关应急方案,建立分解到工业企业的达标规划等倒逼机制;落实法律责任,明确政府、企业、公民权利与义务,对违法、违规的排污加大惩罚力度;要求火电厂现在脱硫、脱硝,未来脱汞,减少污染物排放,并将PM2.5纳入该法适用范围;预建立公益代理机制,选取民众代表监督排污问题、提起污染诉讼;明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度。

  为有效控制污染源,此次修订还将防治工作从防治一次污染向防治一次、二次污染并重转变,由注重单个污染物治理向多个污染物协同治理转变,“不仅要求不同污染物分别达标,还要探索多种污染物整体达标的标准”。柴发合说。

   ———— 明确法律责任  ————

  加大企业违法处罚力度

  “几十亿、上百亿的工程,违反环境影响评价才罚款几十万,力度太小了,大中型企业根本不会在乎。”杨朝飞说。“加上随着电费、材料费不断上涨,环保设施建设投资和运行费用均在提高,这出现了处罚数额低于运行成本的情况,导致一些企业宁可交罚款,也不愿运行环保设施。”柴发合补充道。

  两位在接受采访中均强调,此次《大气法》修订将着重解决“违法成本低,守法成本高”的难题,而解决的关键是“明确政府、企业、公众的责任”。

  为此,此次《大气法》的修订将加大处罚的力度,同时,“对于违法排污拒不改正的企业,环保行政主管部门可按照《大气法》中规定的罚款数额,按日累计罚款。甚至把刑法中的污染环境罪在《大气法》中如何体现也做了一些规定。”在柴院长看来,严要求、狠处罚是解决污染治理问题的关键。“当然,也要考虑到处罚的可操作性。”

  细化政府法律责任

  我国《大气法》自1987年制定以来,分别在1995年和2000年修订过两次。但都只强调政府主导作用,没有明确大气污染防治的具体指标,使政府的责任“虚有其名”,企业责任又是政府认定的。结果是,政府有明确的经济发展指标,却没有明确的大气污染防治标准,导致最后出现了“先污染、后治理”、“重经济、轻环保”等现象。

  杨朝飞说,解决大气污染防治必须从规范政府行为入手。“美国、欧盟有《国家环境政策法》,日本有《环境基本法》,这些法律都是用来规范政府行为的专门法律。目前我国还没有这样的法律,因此在新《大气法》中一定要有这方面的体现。”

  “介于此,此次修订将建立明确大气污染防治标准,用数据说明。对不能达标的城市,向政府问责。细化政府和企业在大气污染防治中应承担的责任。”柴发合说。

  ———— 专家建议 ————

  法律与经济手段并行是出路

  杨朝飞认为,优化经济发展方式,以先进技术为标准,淘汰掉技术落后的企业,对经济发展和环境保护都有益处。“《大气法》中应明确对技术不过关企业的处理办法,如帮助他们提高自身技术水平,或鼓励并购甚至关闭等,但同时应规定相应的补偿机制。”

  “我们《大气法》中还应有明确的激励机制。如引导市场投资向环保产业倾斜,对主动脱硫、脱硝企业给予优惠;推动绿色信贷的发展,对排放达标企业给予一定财政补贴等实质性好处等。”杨朝飞说。

  “法律的推进和经济的发展在目前工业化快速发展的阶段难免有所冲突。”在北京师范大学法学院环境法教师严厚福看来,经济和技术因素可行性限制着相关标准的制定和执行。我国各地经济发展水平和空气质量差异较大,尤其是经济发展压力较大的中小城市。这些城市目前还缺乏对PM2.5等污染物进行测量的经济、技术等条件,而检测仪器、专业人才的培训都是一笔不小的花费。

  “如将PM2.5等纳入评价体系,各地空气质量达标率会明显下降,这关系到地方政府环保政绩的考核,一些高污染企业可能要被关闭,如汽车产业等发展可能会受到限制。”严厚福说。

  因地制宜并分步推进

  “就目前的空气污染而言,我们不得不把环境治理放在首位。但考虑到当前我国社会发展及环境条件等诸多因素,我们在修订时充分分析法律条款的可操作性。”柴发合介绍说,在执行上将以因地制宜为原则,不同城市制定不同的标准,分步进行。

  “虽然因地制宜是基本原则,但决不能成为一些政府逃避责任的借口。《大气法》对各地方环境质量的测评应有严格标准,不能让他们钻空子。”杨朝飞强调。

  柴发合表示,目前最重要的是《大气法》能尽快进入法定程序,推行新的执行标准。“在标准执行过程中,寻求法律和经济两者的平衡是基本思路。”

  ———— 相关链接 ————

  公开征求意见的《北京市大气污染防治条例》

  包括在大气受到严重污染时,市人民政府应采取强制性应急措施,包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶,违反者可被处以五万元以上五十万元以下罚款;气象预报风速达到四级以上时,应当停止土石方作业、拆除工程及其他可能产生扬尘污染施工,违反者将被处罚一万元以上二十万元以下;在学校、医院等周边地区停车超过3分钟时,驾驶者应当主动熄灭发动机;禁止在城镇地区的公共场所露天烧烤、骑墙(窗)烧烤,否则将处五千元以下罚款等。

  欧美国家解决经济发展与环保冲突的经验

  美国在1955年制订了《清洁大气法》,前后修改了5次。上世纪60年代,面对二氧化硫污染日益严重现实,美国联邦环保局为解决新建企业发展经济与环保间的矛盾,提出了排污权交易设想,并于1977年纳入了法律体系。此后,德国、英国、澳大利亚等国家也相继实行了排污权交易实践。