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严格排污许可 推进污染减排

2014.5.15

  排污许可证是我国环境管理中的一项基本制度,在控制污染减排等工作中发挥了重要作用。新修订的《环境保护法》进一步明确,国家依照法律规定实行排污许可管理制度,未取得排污许可证的,不得排放污染物。那么,这项制度在实践中有哪些积极作用?暴露出哪些问题?应该如何完善?本期应知为您解读。

  什么是排污许可管理制度

  定义:

  排污许可制度是指凡是需要向环境排放污染物的单位和个人,都必须事先向环保主管部门办理申领排污许可证手续,经批准获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。

  环保部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害,依法对企事业单位的排污行为提出具体要求,包括前置性条件(如排污单位的建立是否符合《环境影响评价法》和国家产业政策,即排污者是否有合法身份)、日常管理性要求(如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行,监测污染物产生和排放情况,按期向环保部门报告,按期参加年检等)和技术性要求(如排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数),以书面形式确定下来,作为排污单位守法和环保部门执法以及社会监督的凭据。这个书面凭据就是排污许可证。

  排污许可制度是国际通行的一项环境管理基本制度,便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动,纳入国家统一管理的轨道。

  管理程序:

  排污许可证管理制度遵循持证排污、按证排污、总量控制、持续削减等原则。排污者必须经过许可证申领与受理、审批与颁发、监督检查等程序。

  按属地管理、辖区负责的原则,确立省、市、县三级审批权限。其中,县级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内排污者的排污许可证审批颁发;市级环境保护行政主管部门负责本行政区域内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发;省级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发。

  如何以排污许可证推动总量控制

  控制各企业污染物排放量。综合环境容量等诸多因素后,具体确定每个企业的排污量,并通过法律、行政等手段,对企业的排污行为形成约束。企业排污超过限定的量,将受到严格惩处。为排放达标,企业必须优化产品结构、进行技术改造或采用清洁生产工艺,排污许可证倒逼企业实行转型升级。

  及时调整区域内污染物的排放。根据一定时期内区域环境质量的状况、区域污染物变化特点及污染治理的需要,各地可以结合排污许可制度,对各单位排污量等进行变更、调控,重新审核各单位排污总量,同时调整污染物在一定地区的分配,借助许可制度达到合理布局的目的。调控的广度和幅度可适当考虑当地的经济发展水平和公众对环境的要求程度。

  配合排污权交易。核定企业排污指标是国际通行做法,但排污指标被企业无偿占有,失去了用经济手段调整污染项目市场准入的功能。因此,就需要在推行排污许可制度的基础上,引导排污权交易,以市场手段进行调节。从全社会角度看,排污权交易会降低污染控制的成本,减少企业偷排偷放的可能,也会相应提高企业治理污染的积极性。

  实践中暴露出哪些问题

  排污指标未真正与环境质量挂钩。排污许可证是总量控制制度实施的法律形式和手段,但在实际操作中,排污许可证的发放未能与总量控制制度更好地结合,排污指标也缺乏科学的制定和审核依据,未能与环境容量挂钩。

  对排污许可制度认识存在偏差。一方面,人们片面地认为排污许可证是实施污染物排放总量控制的手段,将其内涵狭隘地等同为排放注册证。另一方面,简单地认为排污许可制度只需要有权威的立法即可,忽视了其发挥作用的条件和规范性。

  管理体制不够完善。我国目前的排污许可证由地方政府负责发放和管理,而水污染往往具有跨行政区、跨代际外部性的特征,这导致实际操作中出现权责不清等问题。

  专业人员不足,管理能力亟待加强。调查表明,很多城市没有设置专人专职来管理排污许可证的申请和审核工作,行政资源的严重不足,限制了排污许可证在更大范围内的发放。各地排污许可证管理负责部门不同,在一定程度上也制约了许可证制度在总量控制中的作用。

  此外,由于缺乏设计规范的监测方案,存在点源排放监测频次低、监测数据代表性差等问题,加之没有有效的数据记录、核查机制,数据质量无法保证,影响到排污许可证制度的确定性。

  专家建议细化完善

  通过立法完善排污许可证制度。国家应尽快出台《排污许可证条例》等法律,将排污许可制度以专门法的形式固定下来,使排污许可制度有法可依、有章可循。各地应在国家法律法规基础上,颁布相关技术指南、实施办法等规范性文件,给出明确的步骤和具体措施,增强可操作性。

  简化排污许可证管理。取消临时许可证,统一为正式排污许可证。对长期稳定达标的企业,许可证有效期限可从现在的3年适当延长到5年,对于排污超标的企业则缩短为1年。

  尽快制定统一的排污总量核算方法。科学的核算方法,对实现公平减排、调动企业主开展污染控制具有积极作用,应尽快将在线监测数据纳入排污总量核算方法中。

  加强基层环保建设。安排专人负责排污许可证发放、企业管理和监督,做到权责清晰、分工明确。

  建立排污许可证数据管理平台。通过数据库和网上申报,简化排污许可证的管理,提高效率。同时,减少在许可证申请、变更、延续、注销等管理程序中的工作量。

  将排污许可证和其他相关制度有机结合。可与排污收费、环境影响评价、环境统计等制度相协调,还可与企业工商执照申领、上市、信用贷款、引进外资、关税优惠等制度相结合,全方面约束、引导企业。

  加大公众参与力度。制定针对公众意见的反馈机制及规范,定期召开听证会,将排污者置于公众监督之下,促进企业遵守排污许可证和相关法律要求。

  他山之石

  美国排污许可制度特点

  ■立法层次高

  以污水排放为例,1972年,美国国会在各州规定水体水污染物浓度标准的基础上,对水污染控制法律规范进行全面修订,通过了《联邦水污染控制法》。同年,美国创设了排污许可证管理体系,即国家消除污染物排放制度。

  ■法律依据充分

  美国《清洁空气法》(1990年修正案)共400多页,条款详细、具体。其中明确规定了通过排污权交易政策来实现二氧化硫总量控制的目标,并授权环保局具体实施、管理。修正案还列出了必须参加交易体系的电厂清单,规定了许可证的分配原则、拍卖许可证的数量等,为交易政策的实施提供了有力的法律保障。

  ■严厉的惩罚措施

  美国对超标排放污染物的行为处以行政、民事或刑事的制裁。例如,《清洁水法》规定,对于违反许可证相关规定且不履行行政命令和处罚者,执法机构有权向联邦地方法院提起诉讼。法院对每件违法行为可处以每天最高2.5万美元的民事罚款。

  ■完善的公众参与机制

  美国在排污许可制度中,特别重视公众参与的作用。例如,为让公众了解许可证实施阶段排污者执行情况,法律规定了严格的排污监测和报告制度,除涉及商业机密的信息外,所有监测和记录数据应向公众公开。

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