嘉兴市排污权有偿使用和交易调研

2010-7-20 15:57 来源: 人民网
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  排污权交易是运用市场经济价值规律,使排污权资源化,并使资源配置最优化的环保经济措施,是我们环保系统探索多年的一项课题,也是难题。2007年11月,我市在国内率先结合总量控制、形成以新增主要污染物削减量为基础的排污权交易新机制,对于提高全社会对环境资源的认识,控制主要污染物排放总量,充分调动企业推进减排工作的积极性、合理配置区域公共环境资源具有重大意义。

  一、嘉兴市排污权有偿使用和交易主要发展阶段

  我市开展排污权有偿使用与交易制度最显著特点就是循序渐进、分步实施、扎实推进。

  第一阶段:新增项目排污权有偿使用与交易

  在我国开展主要污染物减排的背景下,我市将环境经济政策――排污交易引入到环境管理制度中。其主要特点:一是突破常规、控制增量。制定新建项目排污权有偿使用与交易政策,要求新增主要污染物必须取得排污权才能进入市场;二是尊重历史,区别对待。对已通过行政许可无偿取得排污指标的老企业予以承认,企业暂时仍可以无偿使用,但排污权不能自由交易。三是做实减量,鼓励减排。老企业通过工程措施产生的减排量,经核定后,削减量可以通过交易中心出让。四是局部先行,稳步铺开。在新增主要污染物排污权交易工作全面推行后,将南湖区列为初始排污权有偿使用试点区域,出台灵活多样的购买方式,充分调动企业参与申购的积极性,较好完成了试点任务。

  第二阶段:老企业初始排污权核定和分配

  排污权的初始配置是排污权交易市场的起点和基础,是排污权交易市场正常运转的前提, 合理分配初始排污权,可以在污染总量控制的前提下实现总体经济效益的最大化,激发排污单位提高防治污染的积极性,从而形成污染水平低、经济效益高的产业结构群,实现经济社会和环境保护的同步发展。

  2009年,我局印发了《关于开展主要污染物排污权分配量核定工作的通知》,对老企业的排污指标开始进行统一、规范的分配量核定,为全面推进排污权的有偿使用和交易提供保证。核定依据主要是行政许可量,同时参考环境统计、排污申报和现场监测等相关数据,共完成了2600多家重点工业污染源初始排污量的核定。其中,市环保局直接核定的市属企业和经济开发区重点企业共有62家。核定后的分配量予以公示,接受社会监督。

  第三阶段:全面实行排污权的有偿使用和交易

  初始排污权有偿使用和交易是一项复杂的、操作难度较大的系统工程,制定的政策必须具有较好的可操作性,同时又要兼顾排污单位切身利益。今年年初,我局将排污权交易工作的重点转移到初始量的分配上,在政策的制定过程中,多方听取专家建议,并征集相关部门意见,几易其稿,最终于5月25日《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法(试行)》由市政府公开发布,这标志着我市的排污权交易即将迈入新的里程碑,排污权交易政策趋于完整。

  二、嘉兴市排污权有偿使用和交易亮点工作回顾

  1.全面施行新增主要污染物排污权有偿使用。

  一是构建基本框架,制定出台嘉兴市排污权交易管理办法、实施细则及相关规范性文件;二是搭建交易平台,成立嘉兴市排污权储备交易中心;三是制定交易规则,新、改、扩建设项目全面实行排污权有偿使用制度。截止目前,全市累计完成排污权有偿使用和交易金额1.98亿元,涉及项目1173个。

  2.采用灵活机制开展初始排污权有偿使用试点。

  我市将南湖区作为初始排污权有偿使用试点,通过深入调研,制定出台了有关规定和办法,推出企业能够自主选择的交易方式:一次性购买、分期分批购买、临时购买和企业自主减排,采用新老排污企业区别对待的原则,对老企业政府予以40%的优惠。同时,建立污染物减排量回购机制,回购价格高于老企业的初始价,低于新企业的有偿价,既缓解了老企业的抵触情绪,又消除了新企业的交易顾虑,起到了治旧控新的作用。

  3.创新金融产品―排污权抵押贷款。我们在推进排污权交易过程中发现,一些中小排污企业由于购买排污指标,客观上占用了一定量的资金,出现了流动资金紧张的状况。为帮助这些企业解决融资难、担保难的问题,量身定做了排污权抵押贷款制度,将排污权作为抵押物,有效地缓解了中小投资主体资金短缺的压力。这项创新制度对深化排污权交易、加强服务企业、促进经济的可持续发展具有重要意义。

  4.试水排污权公开拍卖。

  排污权作为一种稀缺性资源,其价格应由市场来确定,排污权拍卖正是充分体现排污权价值的一个有效途径。南湖区将部分公共资源和排污企业削减指标进行公开竞拍,通过竞拍,成交价远远高出了排污权交易的指导,推动了排污权交易的市场化,很好地体现了排污权作为稀缺性资源的价值。为了规范新增排污权使用,南湖区出台了《企业新增排污权实施意见》,明确今后对新增项目的排污权主要将通过竞拍等市场化手段来获得。

  5.参与国家排污权有偿取得与排污交易试点课题的研究。为进一步检验嘉兴市排污权交易政策的科学性和可操作性,根据我市近年来排污权交易的实践结果,我局对我市排污权交易的政策体系、市场满意度、实施效果、排污指标执行力度等进行了客观公正的分析评估,结果表明我市的排污权交易工作取得了预期的目标,评估报告还为我市下一阶段进一步完善排污权交易政策体系、提高排污权交易市场公平公正、完善排污权价格机制提供了指导。此外,我市的“排污权有偿取得与排污交易试点”课题还作为环保部规划院“中国环境宏观战略及政策研究项目”的二级项目的一个课题。

  三、排污权交易的积极效应

  第一,我市通过开展排污权有偿使用、建立市场化激励和约束机制,改变了长期以来“环境无价、资源无价”的局面。开辟了有偿使用环境资源的新道路,这对排污企业树立生态文明理念,提高社会责任意识具有十分重大的意义。第二,积极促进产业结构调整。嘉兴市实行差别化定价,目的是提高重污染行业的准入门槛,鼓励技术含量高、污染轻的行业发展。通过对两年多的交易价格走势分析,可以看出我市排污权交易单价总体呈下降趋势,也就是说排污指标正逐步流向低污染产业,产业结构调整目标已初步显现。

  第三,强化企业对环境资源价值的认知度。通过排污权交易使企业充分认识到环境资源的稀缺性,从而更加珍惜利用好自己所拥有的资源,促使企业从“末端治理”向“源头控制”的转变,最终达到污染减排、总量控制的目标。同时,将排污权使用费转入企业成本,有利于促进企业进一步珍惜环境资源,提高环境资源利用率,可以让真正注重环保投入的企业得利。

  第四,企业在拥有排污权的同时还增加了无形资产。从表面上看企业购买了排污权,一定程度上增加了生产成本,但由于排污权的稀缺性和不可再生性,其存在较大的升值空间,若干年后当企业出售排污权有可能获得丰厚的经济回报,因此排污权对企业来说无疑是一种无形资产。同时,我市建立了排污权抵押贷款制度,企业只需支付贷款利息,资金使用量就更少了。

  四、存在的问题

  尽管我市的排污权交易工作先行一步,取得了一定的成效,受到了社会各界的重视和好评,但我们也清醒的看到我市的排污权交易工作尚存在诸多问题。

  1.排污权市场流动性较差,可交易量越来越少。最主要的原因是由于减排压力仍然很大,绝大多数减排量纳入到减排体系,造成可交易量少;其次是环境资源的稀缺性越来越被企业认同,一些企业即使拥有多余的排污指标也不愿意出让,导致排污权市场供不应求,影响市场的活跃。

  2.排污权交易制度的法律法规不够健全。当前,从国家层面的立法,到我省的地方立法,对开展排污权有偿使用和交易都没有明确规定,导致各地开展排污权交易无据可依,特别是初始排污权有偿使用一时还难以推行。嘉兴市政府出台的相关政策,重在鼓励性为主,可能会出现企业参与积极性不高,排污权的市场调节机制难以充分发挥作用。

  3.排污权交易平台还不够健全。建立排污权交易信息平台是创造良好交易环境的关键,排污权储备交易中心应该充分发挥其在资源和信息方面的作用,及时收集并公布排污权交易的市场信息。目前我市的交易平台还处在设计研究阶段,滞后于交易市场的发展,对交易工作的公开、公正带来的一定的影响。

  4.排污权交易领域有待完善。尽管排污权抵押贷款是一项缓解中小企业因购买排污权而造成资金紧缺的创新之举,但是由于排污权指标会随着使用时限在价值方面的减值,从而使银行的利益存在风险。此外,排污权公开拍卖不宜频繁,频繁的拍卖会使竞拍企业投机取巧,甚至可能出现蓄意囤积等扰乱市场的买卖行为。

  五、下一步打算

  1.老企业排污权有偿使用进入实质性操作阶段以《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法》(试行)为契机,全面推行排污权有偿使用,使环境资源的稀缺性能够通过市场机制得到体现。同时结合我市的实际情况,对初始排污权交易具体工作的内容进行细化,有计划、分阶段、按步骤实施,确保工作落到实处。另外,要建立刷卡排污机制,实现从浓度监控到总量监控的转变,不断完善排污权交易制度。

  2.激活市场体系,提高排污权交易的效率排污权有偿取得是排污单位获得初次分配的第一步,通过参与排污权交易,排污单位可以实现排污权的再分配。只有实现了排污权的交易,才能激活排污交易的市场体系,充分发挥市场在配置环境资源中的作用。因此,应尽快制定二级交易市场的政策、交易价格、交易规则、交易违约责任等制度,确保二级市场正常交易,真正激活排污交易市场。

  3.构建统一的网络信息平台深化我市排污权交易工作,开发与排污权交易相配套的软件系统。逐步建成市、县两级统一联网的交易平台,及时收集并公布排污权分配情况、需求量、供给量等排污权交易市场信息,提高交易成功率,并将有关信息充分应用到环保部门的日常管理中,形成信息共享机制,提高日常监管效率。

  4.进一步完善排污权交易金融信贷体系为更好地适应市场经济的需要,一要探索研究排污指标的价值减值问题。从排污交易的原始成本、减值率、使用年限等多方面确定残值,解决金融信贷问题。二要深化公开拍卖机制,对竞拍对象的资格、项目等必须严格规范,防止恶意竞拍导致流拍及竞拍中的不规范行为。

  5.积极探索非点源参与点源排污交易将农业面源的污染减排纳入到排污权交易体系,实现面源整治环境效益、经济效益的“双赢”,是排污权交易理论与实践的结合。环保部批准我市为农村分散型水污染减排试点,非点源参与点源交易就是此项工作的延伸,所以我市将从环境目标、经济成本、管理成效三个方面对非点源参与排污权交易模式进行研究,逐步建立起点源协助非点进行治理的经济模式、融资渠道和实现途径。

  6.探索建立排污权交易工作的监管体系排污权作为一种特殊的商品,看不见、摸不着,对排污量进行准确的核定,是实施排污权监管的基础。我市在线监测覆盖率很高,利用在线监测系统、刷卡排污系统与排污权交易平台的对接,对排污企业的排污总量实施实时监控。同时,结合环保工作的各个环节如项目审批、验收、监督监测、环境执法等,充分依托现有资源,以排污权交易为核心,形成从浓度控制向总量控制转变的环境管理体系,全面提升我市环保监管水平。