全国“两会”环境法制热点回顾与预期

2011-3-03 11:30 来源: 中国环境报
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  ■ “两会”展望

  时间走得悄无声息,不停不等,沉淀过去,开启未来。

  2011年全国“两会”召开前夕,我们回顾历年全国“两会”代表热议的环境法制话题,重温那些真知灼见,期冀着环境法制的热点再现。透过一年又一年的“两会”话题,我们见证着环境法制发展的轨迹。

  从全国“两会”上的建言,到实践中稳步推进,环境公益诉讼的发展,离不开代表、委员们的呼吁与推动。

  2011年全国“两会”能否推动《环境保护法》加快修法步伐,值得期待。

  设立环保法庭,对有效解决环境问题,保障公众环境权益,有着不可忽视的作用。全国“两会”上的建言献策无疑是环保法庭稳步前行的推动力之一。

  环境污染损害频发,环境污染害赔偿需要及时跟进,全国“两会”代表、委员们对这一问题的关注将有利于破解这一难题。

  这些热点,是否再度呈现?

  《环境保护法》修订何去何从?

  现行《环境保护法》于1989年颁布实施,至今已有21年之久,目前已经明显滞后于当前经济社会和环保发展的形势。在历年全国“两会”上,关于修改《环境保护法》的建议、提案都会出现,今年全国“两会”上,《环境保护法》是否会再次成为关注的热点?

  仅2004年~2006年的3年中,全国“两会”期间,多达400余人(次)的全国人大代表和政协委员建议修改《环境保护法》。

  《环境保护法》的修订也引起了相关部门的足够重视,《环境保护法》也在加快修法步伐。2010年2月23日,全国人大环资委、全国人大法工委、环境保护部联合组织召开了《环境保护法》修订专家座谈会,对《环境保护法》修订原则以及适用范围、基本原则、法律责任等问题进行了深层次的探讨。

  近日,全国人大环资委也指出,根据代表、委员们的建议,全国人大环资委建议将《环境保护法》有关条款修改列为法律清理的后续工作,列入全国人大常委会2011年立法工作计划。

  法律的修订关系着社会发展的方向,关系到公众的切身利益,其影响非同小可。即将到来的全国“两会”,有关《环境保护法》的修订建议仍将会牵动许多人的神经。

  减排法制化步子会迈多大?

  保证减排指标如期完成,哪些政策将会出台?怎样的机制需要建立?“十二五”规划开局之年,全国“两会”召开之际,对“十二五”规划的审议必然成为重点,这些问题也自然成为必答题。

  回顾“十一五”期间全国各地的减排之路,一些地区进行的有益尝试取得了成效,值得借鉴。例如河北、山西等地,在开展污染减排过程中,结合自身实际情况制定了专门的地方性环境法律、法规,明确政府环境责任,对大气、水、固体废物等分别制定严格措施,并将诸多创新性减排措施纳入法律规定,在一定程度上推动了污染减排工作的深入开展。

  “十二五”期间,减排指标将由两项增为4项,重压之下,如何保证减排指标按质按量完成?通过立法,明确污染减排中的政府责任,赋予“十一五”减排中被实践证明的有效手段以法律强制力,应成为保障实现减排目标的重要途径。

  在今年的全国“两会”上,污染减排法制化如何推进能否成为代表、委员们关注的话题?

  区域联防联控如何确立法制地位?

  2月21日,北京市出现灰霾天气,空气污染指数为333,属重度污染。随着我国大气污染特征从煤烟型到复合型的转变,大气污染治理变得愈加复杂,单个城市的单打独斗已经显得势单力薄。

  2008年北京奥运会期间,为控制空气污染,除北京外,河北、内蒙古、山西、天津等地都采取了火电厂停工、汽车限行等措施。北京奥运会的成功经验为建立大气污染防治联防联控的长效机制提供了有益的经验。随后,在2010年上海世博会以及广州亚运会期间,区域联防联控机制再次发挥重要作用。

  2010年5月,国务院办公厅转发环境保护部等部门的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中强调,到2015年要建立起大气污染联防联控机制。环保“十二五”规划体系明确规定,我国将推进从单一城市大气污染治理向区域联合防治转变。

  由于区域联防联控在大气污染治理中卓有成效,近年来,越来越多的人大代表和政协委员开始呼吁,有必要确立区域联防联控的法律地位。在2010年的全国“两会”上,姜健等61位代表就联名提出议案,要求建立有关区域大气污染防治联防联控机制等。

  今年全国“两会”在即,大气污染治理有可能再次成为热议的话题,如何将大气污染区域联防联控的成功经验上升为国家层面的立法,成为大气污染治理的长效机制?我们期待着来自“两会”的真知灼见。

  污染场地治理法律体系怎样完善?

  2010年2月,由于数名工地施工人员中毒,引发了一块重度污染过的“毒地”被开发商“退货”给湖北省武汉市土地储备中心。不仅如此,开发商还索赔了1.2亿元,消息一经传播,舆论哗然,污染场地的治理引发了人们的关注。

  企业搬迁后遭受污染的土地应由谁处理?历史遗留的土壤污染的责任该由谁来承担?这些问题都有待立法来明确。

  2007年,国务院印发的《国家环境保护“十一五”规划》曾明确提出:“开展全国土壤污染现状调查,建立土壤环境质量评价和监测制度,开展污染土壤修复示范。搬迁企业必须做好原厂址土壤修复工作,对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地实行综合治理。”

  随即,环境保护部开始组织起草了《污染场地土壤环境管理暂行办法》,并于2009年底完成了征求意见稿。同时,环境保护部还分别组织起草了《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》等标准并征求意见。

  随着城市化进程的加快,越来越多的污染企业将退出城市中心,如何清理污染企业遗留下来的污染场地问题,将成为越来越多城市的困扰。

  完善污染场地治理法律体系能否为代表、委员们所关注?我们期待今年全国“两会”代表、委员的建议、提案能够使待解的问题更加清晰、明朗。

  这些话题,我们曾经关注

  如何推动环境公益诉讼?      2006

  从全国“两会”上人大代表、政协委员的建议、提案,到一位普通农民的上书;从一次次社会各界的立法呼吁,到专家学者、司法实务者的具体立法设计,2006年,环境公益诉讼制度成为了全国“两会”上环境法制领域当之无愧的热点。

  2006年的全国“两会”上,农工民主党中央委员会提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。提案指出,我国应借鉴发达国家经验,建立环境公益诉讼制度。

  对于如何界定环境公益诉讼的诉讼主体?有人大代表提出,应该是特定国家机关、相关社会团体和个人。应鼓励进行了合法登记、具有公益性和法定主体资格的民间社团和组织来代表公众提起诉讼。

  环境法学专家也给出如下建议:为适应形势发展的需要,在我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改过程中,相关部门应积极推动有关公益诉讼的内容纳入修改范围,通过立法工作,加快公益诉讼制度法制化的进程。

  《环境保护法》怎么修改?  2008

  自2004年到2008年的4年时间里,在全国“两会”上,越来越多的人大代表和政协委员提出了关于修改《环境保护法》的建议和提案,法学界对其修改也进行了数年的学术研究与探讨。2008年,全国“两会”期间,人大代表、政协委员、法学专家针对《环境保护法》修改各抒己见。

  说到改,有专家建议应该“大改”,即对现行的《环境保护法》进行全面的修改,修改后应体现基本国策,做出比较强硬的环境保护规定。

  有人大代表建议,修订过程中,在体制上要建立综合决策机制;进一步提升环境影响评价等法律制度的地位,确立环境信息公开等重要法律制度。

  另外,有政协委员提出,通过制定新法或修订《环境保护法》,应将公务员政绩考核制和政府问责制与国家基本环境保护政策的执行情况联系起来。

  环保法庭门可罗雀如何破解?  2009

  自2007年到2009年,贵阳、清镇、无锡、昆明等地相继成立了环保法庭,为破解环境法律、法规实施中面临的困局做出了有益的探索。2009年全国“两会”期间,人大代表和政协委员针对环保法庭在实践操作中面临的各种问题积极建言。

  对于环保法庭屡受冷落的现状,有人大代表指出,“根本问题还是我们的环境公益诉讼没有法律保障。公益诉讼制度必须专门立法。”

  有人大代表建议,应完善相关法律,使环境公益诉讼具备制度保障。同时,尽快启动《环境保护法》的修订程序,及时修改环境保护相关单行法。在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改中增加处理环境案件的程序性规定。

  人大代表建议,目前,应由最高人民法院尽快出台有关司法解释,统一司法尺度,加强对环境案件的指导工作。

  环境损害赔偿怎样立法?  2010

  近年来,由环境污染造成的人体健康问题频发,一度成为社会关注的热点。2010年全国“两会”期间,人大代表、政协委员、专家学者围绕环境损害赔偿立法提出了大量富有见地的意见。

  人大代表建议,采用广义的环境损害概念,将对人的损害和对环境的损害一并纳入。此外,还要合理界定“赔偿”,确定赔偿形式和范围。

  有人大代表指出,目前我国对于因环境损害如何赔偿缺乏完整的制度体系,只是在单行法律、法规中有零星的规定,对社会实践中大量存在、并极易引发群体性事件、严重影响人民生命财产安全和社会稳定的环境纠纷处理,缺乏系统的指导。

  有人大代表建议,将环境污染健康影响评价纳入环境影响评价内容,并完善环境健康风险评价机制。

  也有专家指出,由于缺少上位法,地方想做损害赔偿非常困难,建议先通过一个管理办法,再从严重的区域性问题开始进行具体试点。