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加强流域水环境保护中的府际合作

2013.11.05

  当前,我国跨界水环境问题广泛存在。建立和完善各政府间合作机制是加强跨界水环境管理的有效途径。目前,我国跨界水环境保护政府间合作机制现状如何?存在哪些问题?如何完善?本版特邀专家撰写此文,以飨读者。

  随着我国经济社会快速发展,各地水资源紧张状况日益突显,水污染事故时有发生,改善水环境质量刻不容缓。我国的河流多数为跨区域河流,这些河流因为开发强度和人口密度较大, 跨界水环境问题广泛存在。如长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大水系, 其流域总面积占国土面积约45%,是传统的工业、城镇和人口密集区, 其水资源分配和水环境污染问题突出。

  建立机制是完善跨界水环境管理的有效途径。机制可以为跨界水环境的全流域生态系统管理消除障碍,为区域间及部门间的协同增效消除障碍,并通过对公共资源进行有效配置, 实现本地区治理、利用与整体利益的高度统一,从而提高政府服务质量。但是,囿于行政区划等原因,从总体上看,我国跨界流域尚未形成条块之间协同治理的长效机制,河流上下游之间一些省、市、县矛盾频发。而要改变这种现状,必须加强流域水环境保护中的府际合作,构建并完善我国跨界水环境保护政府间横向合作机制。

  我国跨界水环境保护政府间合作机制现状

  ■阅读提示

  机制的参与主体已具有代表性和普遍性,机制的控制范围分为完整水体和不完整水体,机制的核心内容在实践过程中不断深化。

  如何平衡跨界水体利益链上各方所获得的利益,减少由利益分配不均而引发的利益集团间的矛盾、冲突甚至是社会对抗,成为各地区机制建立的内在需求和动因。此外,进入“十一五”以来,以2009年《国务院办公厅关于转发环境保护部等部门重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法的通知》为推手,以各地方人民政府环境保护目标责任制考核体系为支撑,把水环境保护的责任具体落实到政府和相关主管部门。在此背景下,机制建设取得了长足进展,主要表现在:

  机制的参与主体已具有代表性和普遍性。在中央层面,环境保护部际联席会议制度,包括了环境保护部、发展和改革委员会、财政部、水利部、国土资源部等中央各有关部门,形成了多部门合作机制。环境保护部还与水利部、国家海洋局等与水环境保护有主要相关职能的中央政府主管部门,签署了两部门横向合作机制,如《海河流域级知识管理系统数据共享协议》、《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》等。

  在地方层面,环保系统已经制定专项的水环境保护合作协议或与水环境保护有关的综合性环境保护合作协议的地区达20多个。如西北5省与山西、河南、湖北、四川、重庆、内蒙古等11个省(市、区)环保厅(局)制定的《共同应对区域环境问题高层会商框架协议》。水利系统内以流域机构牵头,也已制定跨省界的水协作机制,如《海河流域水协作宣言》,其内容包含水污染防治协作机制。

  到目前为止,参与机制合作的主体几乎涵盖了与水环境保护相关的中央各有关部门,又通过环保和水利两个系统各自跨省界合作,使机制推广到了除西藏自治区以外的全国其它各省级地区(包括港澳地区)。这说明机制的参与主体已具有部门代表性和地区普遍性,机制建设已成为全社会的广泛共识。

  机制的控制范围分为完整水体和不完整水体。目前,松花江、辽河、海河和太湖流域中的机制控制范围是按上游、中游、下游到入海(江)口等流域地理单元进行整合的完整水体。如吉林省、黑龙江省、辽宁省、内蒙古自治区人民政府及松辽水利委员会共同签署的《关于印发<松辽流域省界缓冲区水质控制断面考核会商制度(暂行)>的通知》,所控制范围包括松辽全流域。

  其余大部分地区,如长江、黄河和珠江流域中的机制控制范围都是以各区域经济协作体所在行政区进行整合的不完整水体。如江苏省、浙江省、上海市环保厅(局)共同签署的《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009~2010年)》,所控制范围只是长江下游和入海口,是全流域中的部分子流域或部分河段,说明就整体流域而言,机制建设还不够完善。

  机制的核心内容在实践过程中不断深化。目前,所达成的机制内容几乎涉及水环境保护的各方面,如应急响应、事故处置、联合执法、共同监测、信息通报、科学研究、技术应用、信息共享、规划标准、政策协调、国际合作等。但不同机制所包含的内容有较大差异。

  欠发达地区所制定的机制和刚开始运行的机制更关注事故处置、联合执法和共同监测,重在应急处置和事故防范。如甘肃、陕西、四川、青海和宁夏环保部门签订的《黄河长江中上游五省(区)环保厅应对流域突发环境事件联动协议》。发达地区所制定的机制和已经运行一段时间的机制更关注信息共享、规划标准和政策协调,重在日常监管和政策协调,如《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009~2010年)》。这说明机制合作已经由后端管理向前端延伸,机制在实践过程中不断得以深化。

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