污水处理厂缘何成为超标大户？
傅涛，博士，中国水网/中国固废网总编，清华大学环境学院环保产业研究中心主任，清华大学北控环境产业研究院副院长，全国环境商会执行副会长。参与“十二五”节能环保产业发展规划、“十二五”环境服务业发展规划、“十二五”污水处理发展规划等多项相关发展规划编制。负责多项环境政策和管理研究，目前负责环境聚集地发展研究、环境服务业发展研究等课题。中国水网《水业政策与市场年度报告》首席分析专家。
对话人：中国水网/中国固废网总编傅涛
采访人：中国环境报记者李莹
有媒体近日报道，我国污水处理厂目前运行情况不容乐观，污水处理厂闲置、污水超标排放等问题普遍存在。污水超标出水不符合国家水质标准要求，极易引发二次污染。我们想知道，污水处理厂超标排放的根源在哪里？如何解决污水超排问题？
●由于一些地方经费不够，可能就会默许企业超标排放。因为污水处理厂处理量少了，水务部门的付费也相应减少。超标排放不会侵犯水务部门的利益，但是却侵犯了公众的利益，而环保部门的职责是依法维护公众的利益。在现实生活中，环保部门和水务部门都是政府的组成部门，环保部门很难对其实施有效监管。
●政府、事业单位的排水管网更应成为被监管对象。环境法是责任法，地方政府也是责任主体，地方政府影响社会公众的利益，也应当被诉讼，只要政府偷排，也应当被罚。
●北京市每年给公交系统补贴约200亿元，污水处理每年补贴20亿元就足够完全处理了，政府完全能够补贴得起。钱够不够就是一个什么优先的问题。政府有很多事情要做，经费永远不够，主要是什么优先。
●在很多国家，污水溢流被认为是政府在侵犯公众的权益。这是一种政府推卸责任的做法。这种做法在很多国家，政府负责人要被问责。
现在的污水处理率是不是虚胖？
■污水处理率是个估算出来的数字，只有表征意义，没有实际意义。
记者：最近，媒体频频曝光污水处理厂超标排放问题。我们看到很多地方都号称县县建有污水处理厂，污水处理率超过80%。您觉得，现在的污水处理率是不是虚胖？
傅涛：污水处理厂的污水处理率是污水处理量与污水产生总量的比值。分母是污水产生总量，它是经常变动的，比如被污染后直接排入河道的雨水。所以，污水排放总量并没有人计量，是一个虚数。污水处理厂的处理量是可以计量的，是一个实数。这样的话，分子是一定的，分母是变动的，污水处理率就是估算出来的值，是完全不确切的。不能说污水处理率是虚胖，它可能被夸大了，也可能被缩小了。我们很少提污水处理率，因为这一数据只有表征意义，没有实际意义。
记者：我国城镇污水处理“十二五”总体目标与要求提出，“十二五”末期，城市污水处理率要达到85%。现在看来，这一目标能不能如期实现？
傅涛：理论上说，当然可以达到。有关部门完全可以通过调整污水产生总量估算值的方式，达到提高污水处理率的目标。因此，这个数据仅具有统计意义。
记者：我们了解到，目前很多污水处理厂存在超标排放的问题，“十二五”可否通过整改污水处理厂达到减排目标？
傅涛：污水处理厂属于工程减排，工程减排在“十一五”减排时挑大梁。按照“十一五”减排的算法，污水处理厂建好就算入减排量，即使一些管网建设尚未配套、一些污泥还没有处理，实际上并未实现完整意义上的减排。但是，从算法上，已经将其算入减排量，“十二五”不会再重复计算进去。
污水处理厂超标排放的问题实质是什么？
■是水务部门、环保部门、污水处理厂三方责任主体混乱造成的。
记者：为什么作为解决城市污水问题的污水处理厂，却会屡屡排放超标？
傅涛：从根本上说，目前污水处理厂出现的种种问题，反映了社会公共服务管理系统的问题，涉及到污水处理厂的三方，即水务部门、污水处理厂、环保部门责任主体混乱造成的。
无论是新修订的《环境保护法》，还是《水污染防治法》，讲得都很清楚，县以上人民政府对当地水环境质量负责，并不是环保部门对当地水环境负责。当然，政府要由相关职能部门承担污水处理的责任。具体到城市污水，目前主要是水务局负责（有的地方是市政局或建设局负责）。2002年以后，很多地方以政府采购的形式，购买污水处理厂污水处理的服务。
按照正常的逻辑，环保部门所行使的职能是社会管理职能，必须依法管理。而水务部门行使的是政府采购职能，主要依据是所签订的合同，就是政府付钱给污水处理厂，要求处理后水质达到环保部门的要求。
但由于一些地方经费不够，可能就会默许企业超标排放。因为污水处理厂处理量少了，水务部门的付费也相应减少。超标排放不会侵犯水务部门的利益，但是却侵犯了公众的利益，而环保部门的职责是依法维护公众的利益。所以，环保部门把污水处理也作为排放主体是没有问题的。但所谓偷排、不达标，很大程度上是政府购买服务的合同甲方，也就是水务部门责任不到位造成的。而环保部门的监管对象主要是非政府部门。虽然新修订的《环境保护法》明确规定，政府失职造成环境污染也要承担责任，但在现实生活中，环保部门和水务部门都是政府的组成部门，环保部门很难对其实施有效监管。
正是水务部门、环保部门、污水处理厂三方的关系没有理顺，才造成了污水处理厂经常开开关关、经常检修的现象。
记者：按照您的说法，是不是很多污水处理厂存在吃不饱的问题，也与一些政府部门的默许有关？
傅涛：可以这么说。一些水务部门没有足够经费，宁愿污水溢流（让污水不经过处理直接排放）。此外，还有两方面原因。一方面是管网建设不配套，先建好了污水处理厂，管网没有同步建设，造成污水收集不到位。另一方面，污水处理厂吃不饱也是产业结构调整的反映。例如，原来的首钢集团每年排放大量污水，随着产业结构调整，首钢集团迁到了曹妃甸，原来的污水处理厂就出现吃不饱的状况。这种现象在个别园区会出现。
记者：在一些水务部门给付资金不够的情况下，如果污水处理厂按照合同排放污水，但没有达到环保部门的排放标准，责任应该在水务部门，对吗？
傅涛：可以这么说。现在存在一个问题，环保部门看到污水处理厂超标，就处罚污水处理厂。事实上，被罚主体应该是水务部门和污水处理厂这个共同体。如果是偷排，水务部门要求企业达到排放标准，而企业没有达到排放标准偷排的话，被罚的应该是企业。而如果企业完成了合同约定，却依然超标，被处罚的对象应该是政府水务部门，即政府采购的主体。这个时候罚企业，企业是无辜的。
污水处理的费用一般是这样一个流程，老百姓缴纳污水处理费，将钱通过自来水公司代收交给政府财政，政府去购买服务。这样，老百姓把钱交给了政府，政府采购的服务不能满足老百姓对环境质量的要求时，理应承担相应责任。
地方的水务部门和特许经营服务公司是一个整体，接受环境保护部门依法监管。《环境保护法》写得很清楚，是县以上人民政府对环境质量负责。所以，政府的其他职能部门理应成为被监管对象，对环境负责。污水处理厂是责任主体的一部分，但如果政府的责任落实到位，就不会出现污水处理厂责任模糊的问题了。
记者：我也采访过一些BOT污水处理厂，污染排放标准提高之后，污水处理厂不断追加投资，利润变薄。为什么会出现这种情况？
傅涛：污水处理厂的处理标准和收费标准是依据其与水务部门签订的合同。之所以出现污水处理厂提标改造后不断追加投资、入不敷出的问题，主要是因为服务合同规范不清楚。现在大多数的BOT合同约定得并不清晰，原来政府愿意模糊，方便赖账；企业也愿意模糊，方便偷排。要避免政府只要求提标不追加付费的问题，污水处理厂在与政府签订合同时，一定要规范操作、约定清晰。
记者：经费不足是污水处理厂运营维艰的主要原因。有人认为，城市污水处理应该政府负责，由财政拨款建设运营。但目前在污水处理领域广泛引入的BOT模式又成为政府不愿投入的借口。对此您怎么看？
傅涛：我主张政府在能力范围内尽量承担投资责任。
我们推动水务改革的原因，一是解决经费问题，二是可以提高效率。政府建的污水处理厂可能比社会投资建设的高20%~30%，直接运营费用也会高。这样会浪费纳税人的钱，完全没有必要。社会投资的好处是厘清政府与企业的关系。如果都是政府直接投资运营，污水处理厂更没有办法实现有效的环境监管，起诉政府、事业单位，一般法院都不受理，我们可能将面临更为严重的污水横流问题。引入市场机制更有利于监管到位，责任主体落到法人主体时，环境责任才更容易落地。
实际上，污染日益严重的今天，引入企业作为设施运营的责任主体是必然趋势。当然，污水处理厂的建设运营需要由专业的公司承担。一定要强调其专业性。
记者：您认可应当由专业化的污水处理公司处理污水问题，那么，如何加强对污水处理厂的监管？
傅涛：我认为除了完善的政府规制和环境监管外，还要落实新修订的《环境保护法》第五部分写的信息公开，引入公众参与。而公众参与的基础是信息公开。
由于污水处理运营服务带有一定的自然垄断性，因此国际通行的方式是绩效管理，又叫标杆管理，就是参照行业平均绩效水平来考核运营管理单位。水务局是绩效管理的主体，对污水处理厂进行过程管理，控制成本、控制质量。
如何看待污水溢流问题？
■政府、事业单位的管网更应当成为被监管对象。
记者：刚刚您说到了污水溢流的问题。为什么会出现这种现象？
傅涛：污水不能存放，而当前一些地方的污水处理能力、处理经费有限，不得不让污水溢流。目前，城镇污水处理率公告数据达到85%，那么，另外的15%去哪了？就是溢流了。事实上，一旦负荷超过了政府与企业的约定，污水就会溢流。所有城市专门有溢流管。目前，在我国，溢流不算超标，但事实上，溢流严重影响水体质量。例如北京，常年不下雨，一下雨，污染物全被直接排入河道。
我们目前存在标准不一的问题，对于有的企业和污水处理厂，要求达到一级B或一级A的标准，一旦超标就会被罚。但对于含有大量污染物的溢流排放却无严格监管。
这种抓点放面的思路是非常不对的。这使我们的环境只有指标，没有质量；只有点，没有面。我们抓的都是点，比如企业，但却放掉了很多面。比如，个体老百姓排入河沟里的污水并不会被追究责任，政府的溢流也不会被处罚。这就像PM2.5问题，只监管电厂，却不整改老百姓散烧煤问题。这样的思路继续下去，即使污水处理报表看起来卓有成效、有关部门工作兢兢业业，我们的环境质量也无法改善。
事实上，政府、事业单位的排水管网更应成为被监管对象。《环境保护法》是责任法，地方政府也是责任主体，地方政府影响社会公众的利益，也应当被诉讼，只要政府偷排，也应当被罚。无论企业还是污水处理厂，都有责任维护公众的环境权益。
记者：刚刚说到，水务部门因为没有足够经费才会让污水溢流，如果再因溢流问题罚款水务部门，那水务部门的污水治理费用岂不是更加捉襟见肘？
傅涛：这是公共财政的导向问题。北京市每年给公交系统补贴约200亿元，污水处理每年补贴20亿元就足够完全处理了，政府完全能够补贴得起。当初中央要求各地建设污水处理厂，很多地方也因经费不足而为难，但现在也建好了。钱够不够就是一个什么优先的问题。如果污水处理优先，即使经费不足，也可以将建设广场的事情延后、将修建政府大楼的事情延后、将修建高速公路的事情延后。总之，政府有很多事情要做，经费永远不够，主要是什么优先。
我说的是《环境保护法》里一个十分重要的原则，即县以上人民政府对当地环境质量负责。但如果落实十分不到位，就会是句空话。
记者：如果对水务部门罚款，钱仍是出自政府财政，又回到政府财政，不过是从这个口袋到了那个口袋，有什么意义呢？
傅涛：确实，这是很多人认为污水溢流不应罚款的理由。但在很多国家，污水溢流被认为是政府在侵犯公众的权益。这是政府推卸责任的做法。这种做法在很多国家，政府负责人要被问责。
事实上，罚款对政府部门来说，其影响作用确实不大。除了对政府部门罚款，还可以有其他处罚方式。比如，新修订的《环境保护法》已经明确提出，要对政府环境保护的失职行为问责。此外，还可以采用区域限批、约谈等措施，这些措施都可以有效规范地方政府的做法，但是需要更高级别的监管部门来完成，因此，环境监管职权上移一级可能更加合适。
记者：新修订的《环境保护法》提供了很多规范政府行为的手段。如何更好地运用这些措施解决污水处理难题？
傅涛：我觉得最重要的是将现有的法律法规落实到位。现在，我们有很完善的政策体系，只是没有执行到位，我们的特许经营办法、政府公共服务采购办法都非常清楚，环保监管政策早已到位。落实政策就能根治污水处理厂面临的诸多问题。
还是那句话，是县级以上人民政府对环境质量负责。所以，政府的其他职能部门理应成为被监管对象，对环境负责。污水处理厂和水务部门都是责任主体的一部分，如果政府的责任落实到位，污水处理厂的问题就会减少。
