紫金矿业污染事件暴露环保制度性缺陷

2010-8-20 09:43 来源: 《法制日报》
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  2010年的7月,被认为是一个环保“黑色7月”:紫金矿业污染汀江;大连港油污不断扩散;南京栖霞路上的爆炸震动了半座城市;吉林永吉的7000只化工桶随波而下……这一切让环保部门有些措手不及。

  当污染停止了扩散,善后工作稳步进行时,我们不得不思考,这些污染事件究竟是从环保体制的哪一个缝隙中钻出来的?尤其是7月初发生的紫金矿业污染事件,在国家环保系统的最高机构――环保部已经频频亮出红灯的情况下,灾难依旧发生。我们不得不问,是不是我们的环保体系太过脆弱

  8月9日,紫金矿业集团股份有限公司召开第四届七次董事会,会议一致通过:“将每年7月3日设为公司‘环境安全日’,将每年的7月设为公司的‘环境安全月’,同时在紫金山金铜矿设立‘7・3’事故警示碑,以时刻警示和反省。”

  在此10天前,由国家安监总局、监察部和环保部共同组成的联合工作组抵达福建省上杭县,对紫金矿业污染事件进行核实了解。

  到此,这场被福建省环保厅认定已达到“重大环境事件级别”的污染事故,或许即将收场。除了企业自身需要警示和最高级别的调查外,作为把掌着监管和审查大关的环保部门,是否更需要一场反思?

  据了解,事件发生后,上杭县环保局局长陈军安被行政撤职处分,龙岩市环保局局长林联锦被责令辞职。然而,事故已经发生,影响已经形成,我们更应该思考的是,事故发生前环保部门频频亮起的红灯,为何没能阻止那378万公斤鱼的死亡?

  环保监管止不住企业污染

  记者发现,在此次紫金矿业污水泄漏事故发生前的10余年间,紫金矿业频频爆发污染事件,尽管每一次污染都把紫金矿业推向风口浪尖,环保部门每一次都作出了监察、处罚的决定,但这个在当地名声并不太好的企业每一次都能破财消灾,平安度过,而“下一次”污染依旧接踵而至。7月3日爆发的污水泄漏事件,同样是在企业和环保部门的博弈之间,悄然发生。

  据了解,紫金矿业继2003年在香港成功上市后,2008年,紫金矿业计划着要回归A股市场,但刚折回内地股市就遭遇了一道“环保坎”:当年1月9日,证监会发布《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》,明确对保荐人提出,重污染行业申请首次公开发行股票的,申请文件应当提供国家环保总局的核查意见,未取得相关意见的,不受理申请。

  同年2月,环保总局首次发布了对37家上市公司的环保审查结果,紫金矿业因存在不良环境记录而成为首批“绿色证券”政策中10家未能通过或暂缓通过上市核查的公司。紫金矿业立刻对被查出问题的5家环保基础较差企业进行停产整顿,补办了环保手续,并承诺将尽快整改,最终才得以上市。

  时隔两年后,为督促上市公司切实履行承诺,解决既有环境污染问题,环保部在今年上半年对2007年至2008年通过环保部环保核查的上市公司再次进行了督查,督查内容为这些公司承诺整改环保问题的完成情况。5月14日,环保部发布《关于上市公司环保核查后督查情况的通报》,11家存在严重环保问题的上市企业被批评,紫金矿业因存在7项未按期完成整改的环保问题而名列榜首。在其7项未按期完成整改的问题中,就包括了紫金山铜矿。

  通报批评后,环保部责成紫金矿业在6月25日前拿出整改方案,地方环保部门也应严加督查并上报相关情况。紫金矿业环保安全部总经理蓝选庆在接受媒体采访时透露,早在去年11月,环保部华东环保督查中心督查人员就已到上杭县对矿区进行督查,并指出了一些问题,紫金矿业还在口头上提出了整改措施。

  然而这一切正如环保部的通报所说:“这些公司环保守法意识淡漠,存在应付心态和侥幸心理,导致其所做的环保整改承诺成为一纸空文。”仅仅在一个多月后,紫金山铜矿9100立方米污水泄入汀江,造成378万公斤鱼死亡。

  GDP冲动是个不老的话题

  究竟是什么让紫金矿业在每次通报后如有神助,“顺利通关”?

  据了解,上杭县财政局数据显示,2009年,紫金矿业对上杭全部财政收入贡献达到近60%。而据媒体曝光,上杭当地官员与紫金矿业之间也存在着千丝万缕的联系,该县政界大部分退休官员,成为紫金矿业的抢夺对象,被委以闲职后,年薪十几万元到几十万元不等。

  正因为紫金矿业贡献巨大,上杭县政府从一开始就在努力“报答”这份恩情。在紫金矿业上市之初,由于当时黄金价格低廉,上杭县委、县政府曾动用行政手段,要求下属各行政单位购买紫金矿业原始股。在紫金矿业每一次遭遇环保事件时,上杭县政府都及时地站出来收拾残局,正如紫金矿业董事长陈景河此前接受媒体采访时所称,“围墙内的事情,企业自己负责;(围墙)之外的事情,由政府负责。”以至于有媒体评价:“上杭就是紫金,紫金就是上杭。”

  记者发现,这种GDP的诱惑绝不仅仅止于县一级。就在紫金矿业公开污染事件当天,7月13日,国家环保部在其网站上公布通知称,根据中国证监会和环保部的规定,重污染行业生产经营公司申请首次公开发行股票的,申请文件中应当提供环保部的核查意见,未取得环保核查意见的不受理申请。但部分地方环保部门现场检查不够充分,对上市公司的环保后督查不够深入,极个别省级环保部门甚至违反分级核查管理规定,越权为企业出具上市环保核查意见,严重干扰了上市环保核查工作秩序。

  据了解,近年来,环保部门也曾顶住各方压力,毅然地采取了一系列强硬措施,刮起了“环保风暴”,一方面加大环境监管力度,对严重违法的企业实施挂牌督办;另一方面,开始进行制度上的创新,如对严重违法的地方以及企业集团实施“区域限批”等措施,将环境保护列入政府官员的政绩考核中,实行一票否决等。然而,有环保人士分析称,在污染事件接二连三发生的今天,举措上的变更、做法上的创新都显得太过势单力薄,一场彻彻底底地环保制度变革似乎更让人期待,也更切合实际。

  环保制度缺陷致难破“重围”

  有环保人士告诉记者,我们应该思考这么几个问题:为何GDP冲动能够频频突破环保部门把掌的的大门,触碰到污染的底线?正如紫金污染事件,为何堂堂环保部竟对一个长期在污染黑名单上的企业无可奈何?“紫金矿业污染事件的发生,让中国环保制度上的漏洞暴露无遗”。

  上杭,这个以重污染矿冶工业作为财政支柱的山区县,被认为一次次地演绎着中国环保的制度性失效,几成范本。

  记者了解到,紫金事件并非这个小县城第一次引来国家最高环保机构的重视。早在去年10月份,上杭就因曝出中小学生血铅超标事件而备受瞩目。

  与紫金矿业相似,血铅事件的污染源――华强电池厂在发生污染事件以前也曾被环保部门列为重点监测对象,并多次被检测出血铅超标排放问题。然而每一次环保部门下发的整改通知,都没有得到回应和落实。

  “在县里的环评报告出来之后,环保部门曾要求地方政府将该电池厂300米以内的居民迁走,但至今没有落实。”龙岩市环保局一名官员在当时接受记者采访时面露难色,言语间还流露出许多无奈,“省里的专家组说,我们环保部门该做的已经做到了。”

  在紫金污染事件发生后,上杭县环保部门一名知情人士也向媒体表露了心声:“紫金矿业自成立以来,污染事件就陆陆续续发生,环保局均曾前往检查执法,要求整改,但‘说了不算’。”

  中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任潘家华道出了其中的行政逻辑:“现在是环保部门负责监管,但是环保部门从属于地方政府,而非垂直于中央领导。所以这使得地方环境保护部门相对不独立,不能将环境保护法和相关的法规落在实处。”

  多名环保人士也都认为,在财权、行政权和执法权都控制于地方政府手中的现实制度下,实现横向监督太过艰难。有时环保部门还会流为“阻碍”地方经济发展的罪人,不仅在私下交往中受到排挤,在行政岗位的升迁上也容易受到限制。“‘不换脑筋就换人’,这是再简单不过的逻辑了。”一名环保官员说。

  早在2004年,时任国家环保总局环境监察局局长的陆新元就指出:“票子、位子都是地方给的,面对地方政府的压力和意志,怎么可能硬得起来?”“地方政府下设环保局,环保局在地方政府是儿子辈的,他给老子只是建议,不能要求老子去干什么。”一针见血地指出了当时我国环保体制上的硬伤,力推环境监察系统垂直管理。

  如今,旨在加强环境执法监督工作、扭转环境执法工作遭遇地方干扰等不利局面的5大区域环保督查中心已经建成,但事实上,环保工作在地方上所受的限制仍未完全打破。

  “现在的环境保护执法部门本身也缺乏相应的监督,没有人来监督,通过举报也只能举报给环保部门,环保部门如果不受理,那就没法受理了。所以,在这样一种体制下,环保部门如果是不作为,如果有腐败,就成了污染的漏洞了。”潘家华说。