霾是天灾也是人祸
北京市十四届人民代表大会常务委员会日前审议了《北京市气象灾害防治条例（草案）》，拟将霾列为气象灾害，要求完善通风廊道系统，并提出公安、交通、环境保护等部门可根据相关气象应急预案采取临时应急处置措施。
霾属于气象灾害吗？如何才能科学治霾？本报特邀约相关专家撰稿，阐述观点，深度分析，以飨读者。
不能忽视霾天气背后的人为因素
切勿将霾等同于天灾，一定不能忽视霾天气背后的人为因素。要采取多种措施，从源头、从根本上减少污染物产生，才能彻底根治霾。
《北京市气象灾害防治条例（草案）》（以下简称《草案》）拟将霾列为气象灾害。在霾的防治上，针对形成霾的气象因素，规定城乡规划的组织编制机关，应当结合土地利用规划，统筹考虑城乡地区绿化建设、河湖水系、道路系统和其他公共空间实际情况，完善通风廊道系统，增加空气流动性，避免和减轻大雾、霾和高温等气象造成的危害。
2010年4月1日起施行的《气象灾害防御条例》规定，气象灾害是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。可见，这一国务院条例中列举的气象灾害类型，并未包含霾。但是，随着经济社会的快速发展，霾的问题逐渐成为各级政府和社会关注的重大问题。天津和河北在灾害防御地方立法中均已将霾列为气象灾害。因此，从京津冀协同防霾的角度，北京也在地方立法中将霾列为气象灾害。
但是，霾有望列入法定气象灾害的消息，在业界内外还是引起了争论，甚至出现了一些不同的声音。笔者以为，霾是天灾，更是人祸使然。霾虽然被一些地方或城市列入气象灾害，但是我们不能忽视其背后真正的人祸原因。
众所周知，霾的产生是复杂的“天气+人为污染”现象，其解决需要环保、交通、工业和信息化、建设、气象、工商等多部门共同协作。将霾列入法定气象灾害，能够促进各职能部门间加强合作配合，有利于霾天气的应对以及霾污染事件的应急处理。但是，和常见的气象灾害如暴雨、暴雪、寒潮、大风等不同，霾主要是人类活动造成的不良影响，主要是人为污染造成。因此，将霾列入法定气象灾害，虽然能使地方、城市各职能部门之间形成更有效的协作机制，从而更有效地应对突发污染事件，但是也会带来一定的负面影响。尤其要警惕视霾为天灾而忽视环境污染这一人为因素的根本事实。
霾被列入气象灾害，在污染防治上，应注意厘清“治标”与“治本”的关系。如前所述，霾是“天气+人为污染”所导致的特殊天气现象，所以要采用哪些防治措施，应从气象因素和防治污染两方面加以考虑。气象因素可以说是霾发生的触发性因素，例如，吹不吹风、吹什么风都可能直接导致城市的霾是否会发生，以及严重与否。在很多时候，气象因素如刮大风，也有利于霾污染的消散。但是，气象因素并非根本性因素。假如没有污染物产生，吹风与否、吹什么风都不大可能导致霾发生。而且在同等污染排放情况下，有利于污染扩散的气象条件反而可能会扩大霾影响的范围和频率。这也是一些区域，如长三角、京津冀等地霾天气发生频率越来越多、范围越来越大的主要原因。《草案》中提出的霾防治方案，如完善通风廊道系统、增加空气流动性等，只是针对了气象因素，而忽略了人为污染这一霾背后真正的根本性因素。可以说，是没有正确认识霾防治中“治标”与“治本”的关系。
我们知道，霾污染防治可以采取适应性和减缓性两种措施。适应性措施，比如“老、幼、病、弱人群尽量减少甚至不要外出”、“中小学停课”等，主要立足于关爱、保护敏感人群防止污染损害其身体健康。而减缓性措施例如交通管制、建筑工地和污染企业停工等，着力于严格、普遍性的执行污染物排放标准，着重于将应急监管与日常监管相结合，从而避免霾天气发生，或者减轻霾污染的程度。在应对霾污染中，这两种措施当然都应采用，但显然，减缓性措施更是治本之举。
就减缓性措施而言，针对霾污染的应急监管与日常监管，同样要处理好“治标”与“治本”的关系。应急监管是一种治标的方法，着眼于快速降低污染浓度。例如，工厂紧急停工等是应对紧急污染事件最有效的手段。但是，应急监管不可能天天做，因其是一种高昂且治标不治本的手段。真正要从源头上控制霾，还是要依靠日常监管，强调的是普遍性的执法、守法。加强日常监管，就是要将源头治理、过程治理和末端治理三结合，通过全过程监管、对污染源进行有效控制，并且促进能源结构的优化调整，最终促使全社会经济发展转型和产业优化升级。诚然，这些转变不是一蹴而就的，但却是必须要加以推进的。霾的治理是一场长时间的战斗，只有坚持采取多种措施，落实好日常监管，才能够减少甚至完全消除霾。这才是霾治理的最根本途径和最终目的。
总之，将霾纳入气象灾害有一定的积极意义，尤其是能在一定程度上提高城市应对霾污染的应急处理能力。但是，一定要切记，切勿将霾等同于天灾，一定不能忽视霾天气背后的人为因素。我们要采取多种措施，从源头、从根本上减少污染物产生，切实加强污染防治。只有这样，才能彻底根治霾。
科学应对和有效防治才是根本
要从根本上实现空气质量持续改善，就必须以资源环境承载力定位城市发展规模与方向，以环境容量优化产业发展模式和能源利用方式，推进大气污染的源头控制。
霾有望在北京被列入法定气象灾害，很多人对此提出疑问：霾是否应该界定为自然灾害，其作为气象灾害立法是否合适？
事实上，北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例。之前，河北省、天津市在气象灾害防御法规中均已将霾列为气象灾害。可以认为，北京市立法将霾列为气象灾害是京津冀区域协同治霾的重要举措之一。
将霾作为气象灾害立法，笔者认为要从多角度来看。就霾的影响程度和危害而言，将其列为灾害不为过。2014年开始，国家减灾办、民政部已将雾霾作为自然灾害纳入通报。中央气象台的气象灾害预警中就包括霾预警。从防御的角度来看，将霾作为灾害立法在当前是有必要的。这样可以针对城市规划与建设、灾害应对模式与风险管理、监测预报预警、应急响应、社会参与机制等方面存在的问题，改变传统的被动防御模式，提出主动防御的相应措施，为做好灾害防御工作提供法律制度保障，在提升城市防霾治霾能力方面将起到积极的促进作用。
但是，霾的形成机制复杂，是内因与外因相互作用的结果。其中，气象条件是外因，空气污染物排放量大是内因。气象条件对大气污染物的输送扩散、转化、沉降等物理化学过程起着非常关键的影响作用。但是，细颗粒物中的硫酸盐、硝酸盐、铵盐、元素碳、有机碳、部分地壳元素是重要的消光组分，主要来源于燃煤、工业过程、机动车、扬尘等一次排放的颗粒物，以及它们排放的SO2、NOX和VOCs等气态前体物经过复杂的大气化学反应生成的二次颗粒物。因此，霾既是天灾，更是人祸。
从这个角度来看，将霾作为自然灾害立法值得商榷。霾作为自然条件基础上的人为污染现象，如果作为自然灾害立法，很有可能会淡化其污染的成因，致使一些地区逃避治霾的责任，不去作人为的努力。对于这一点，值得相关部门和单位考虑。
当前，要解决大气污染问题，急需实现霾灾害的科学应对和有效防治。大气污染物排放量超出了大气环境对污染物的自净能力，也就是超出了环境容量，这是霾形成的最主要原因。因此，要从根本上实现空气质量持续改善，就必须以资源环境承载力定位城市发展规模与方向，以环境容量优化产业发展模式和能源利用方式，推进大气污染的源头控制。
气象资源是自然赋予大气环境的宝贵资源，遗憾的是，长期以来我们对气象资源的保护、开发和利用的重视程度不够，城市规划和功能布局中未充分考虑气象资源的影响。城市建筑群高度增加、密度增大，导致城区下垫面粗糙度加大，近地面平均风速减小。建筑物、道路等下垫面比例的增大使城市热岛、干岛效应越来越明显。工业布局的调整未充分利用气象资源，污染源外迁及周边中小型工业企业快速发展使城市及周边污染连片，调整前“工厂在城里”，调整后“城市在工厂里”，污染源上风向的清洁区及下风向的缓冲区已不复存在。因此，城乡规划的组织编制应当结合土地利用规划，统筹考虑城乡地区绿化建设、河湖水系、道路系统和其他公共空间实际情况，完善通风廊道系统，增加空气流动性。这样，有利于开发利用气象资源，提高大气的自净能力。
环境保护在城市总体规划和顶层设计中未得到充分体现。比如，目前的环境保护规划是城市总体规划下的专项规划，在城市总体规划已设定发展方向和规模的条件下，针对污染物总量控制、环境保护工程项目等方面实行综合规划，属于城市环境问题的末端治理层次，难以从根本上解决城市环境问题。
在能源结构调整方面，在实施煤炭总量控制的大背景下，如何优化燃煤结构是大气污染治理的关键。目前我国发电燃煤占50%，远低于发达国家发电行业煤炭消耗量占煤炭总消耗量的比例。非电力行业燃煤用户量大面广，小型的燃煤设施或散烧煤难以高效除污，甚至没有除污设施，导致因燃煤造成的污染十分严重。再比如，不必要的交通出行需求是造成交通拥堵、机动车尾气污染的根源。研究表明，在一线城市，不必要的交通需求平均约占道路车流量的40%～60%。职居分离现象严重，35%～60%的城市居民上下班的出行距离超过5公里。教育医疗等资源空间配置不合理，30%以上的接送孩子上下学出行距离超过5公里，40%～60%的就医出行距离超过5公里。目前，各项相关规划中还未将降低不必要交通需求作为直接控制指标。
应对复杂严峻的污染形势，要防御霾灾害，城市环境管理体系还有待完善。部门主动协同、全民主动参与的环保统一战线有待健全。目前，将环保当包袱、被动治理污染的观念还存在。与环境保护相关的部门及责任主体，在定位和职责上有待进一步明确和细化，权利和责任还存在不对等的问题。公众参与的渠道和机制仍需进一步完善。现有的污染源监管能力、处罚力度和手段，难以有效应对复杂的污染形势，需要丰富污染源的管控手段，综合利用法律、行政、经济、科技等手段，加强多部门联合执法，全面提升污染源管控水平。
我国在霾灾害的监测、预测、评价、防控等方面的技术支撑体系需进一步加强。虽然近年来雾霾低能见度天气的预警预测和应急响应能力有了显著提升，但是距离精细化灾害防御的需求还有较大差距。污染成因及来源如何精细化解析？在重污染天气条件发生前及持续过程中，应该针对哪些污染源及关键污染因子采取控制措施，才能有效减少污染物的累积和转化，减轻污染影响？这些科学问题都有待深入研究。这需要气象、环保等相关的科研、业务多部门联合攻关。要建设规范化的气象、环境信息管理指挥决策系统，建立完善多维气象、环境监测和污染源监管网络，有效提高霾灾害的防御能力。
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