要煤还是要草原:内蒙古土地确权陷窘境

2011-7-15 08:40 来源: 科学时报
收藏到BLOG

锡林浩特市周边矿区工作现场

  不久前,国土部、财政部、农业部联合发文,宣布中国将在2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。

  事实上,截至2009年,全国集体土地产权登记中,农村土地确权登记已经完成近90%,而内蒙古只完成1% ……

  最近发生的两起事件,将人们的目光聚焦到内蒙古大草原

  5月11日和15日,在内蒙古锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗、阿巴嘎旗,分别发生两起煤矿工人与当地牧民、居民的冲突事件。

  而今年1月6日,主政锡林郭勒盟8年的内蒙古自治区副主席刘卓志被免职,已经让人们开始反思当地经济社会发展模式。

  看似关联不大的两个事件,再次提醒人们,“明确产权”与“杜绝腐败”和促进可持续发展之间,有着千丝万缕的联系。

  登记确权急需“补课”

  “草原生态恶化和突发事件是有法不依的结果。”“产权不清,容易滋生贪腐、渎职集团;产权不清,也容易激化矛盾,引发社会问题。”

  日前,在达尔问自然求知社等面向媒体记者举行的一次草原话题培训会上,陈继群作出上述表示。

  陈继群是一位职业画家,曾在内蒙古插队多年,目前是“曾经草原”网站站长,多年来从事草原普法工作。

  针对前述两起冲突,陈继群认为,这不仅是草原开矿企业因环境污染与周边牧民、居民产生纠纷的单纯案例,在其背后,牧区土地产权不明,造成牧民的财产遭到侵害,才是酿成冲突的深层原因。

  据统计,截至2009年,全国集体土地产权登记中,农村土地确权登记已经完成近90%。中国《土地管理法》实施很严,但在内蒙古农区、牧区,集体土地产权已登记单位,大约只有1%。

  陈继群解释,土地只要登记了,就会受到法律保护,而且有优先原则,后登记的人不能侵占先登记人的利益,这是国际通例。

  按照《物权法》,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。

  陈继群透露:“我所走访的多数嘎查没有申请‘集体土地登记’,没有《集体土地所有证》,导致草场被工矿企业侵占时,才发现权属不清,口说无凭,更勿论维权。”

  陈继群打比喻说:“你说房子是你的,但没有登记,没有房产证,这就容易发生纠纷,激化矛盾。”

  2010年中央一号文件提出:“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用三年时间,把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”

  2011年5月6日国土部、财政部、农业部联合发布《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,宣布:“中国将在2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。”即农村集体土地所有权确权登记发证,应覆盖到全部农村集体土地,包括林地、草地等。

  这意味着,从中央政府层面,已经为土地确权扫清道路。

  通过确权登记不仅可以保护集体土地资源,同时这也是在让利。增加农民集体建设用地进入市场后的收益。已经试点做了五年。

  而之前几年以至十多年中,国务院曾多次颁发相关通知和规定,要求依法进行土地的初始登记和调查。

  “土地确权登记发证相关工作分割一直比较严重,难以统筹。”国土资源部法律中心副研究员张富刚对《科学时报》记者介绍,这项工作因不同土地属性,分属不同部门管理,比如,森林由林业部门管理,草原属于农业部门管理,相对应地,林地和牧草地也分属各自管理部门登记发证。尽快实现土地乃至不动产统一登记是未来方向,也是法律的根本要求。

  “我们正在推进这项工作。”农业部一位不愿意透露姓名的相关官员对《科学时报》记者表示,在牧区,大面积草原随着承包经营的推广,发放了土地使用权证或承包权证。一定意义上,大部分草原地区随着承包已基本确权。没有确权的,主要是农牧交错地带、林草交错地带,以及存在一定争议的地带。

  但是,这样的“确权”,在陈继群看来,并没有多大实际意义。

  被“隐藏”的“1984年文件”

  上世纪80年代初期搞包产到户,内蒙古也有效法,公社转制成乡镇、苏木,大队转制成村、嘎查。当时,各旗政府文件对各苏木(乡镇)、嘎查(村)的边界、户口、土地面积都有非常详细的记录。

  经过调查,陈继群拿到1984年内蒙古锡盟东乌珠穆沁旗第49号政府文件,其中对每个苏木、嘎查的面积都有非常详细的记载。而且规定在村边界两边6里范围内,不许盖永久性建筑,以免将来产生纠纷。

  “但现在内蒙古很多地方不肯公开上世纪80年代初的同类文件,更别提更早的文件了。其实越早的文件越有权威性,是最原始的统计资料。”陈继群表示。

  1984年的土地确权文件标记清晰,是二级机密,解密时间应为20年。“已过期限,应该公开。而且每一个嘎查都应该有一个1984年的土地确权文件,都应公开。”

  陈继群等把已经拿到的东乌珠穆沁旗等的1984年文件翻译成蒙文,发给农牧民,提醒他们去登记,“以后建设用地就可以市场化,牧民也可以以土地入股,嘎查通过召开牧民大会商量赔偿或出租的价格,不能再让贪官来控制。”

  现在,内蒙古集体土地财产有99%没有登记确权,但发包却早已开始了。陈继群认为,“这是非常不合逻辑的”。

  事实上,在很少的已经登记并确权的内蒙古草原,也存在两种产权证并存的情况。比如东乌珠穆沁旗的几个嘎查,既拥有全国统一颁发的《集体土地所有证》,也有内蒙古自治区政府发放的产权模糊的《草原所有证》。

  2005年,内蒙古自治区政府向东乌珠穆沁旗的几个嘎查颁发了《草原所有证》和私人的《土地承包经营证》。“但内蒙古自治区政府并未盖章,证件内只有东乌珠穆沁旗的政府章,法律效力不明确。”

  翻开已发的《草原所有证》,没有四至界限,相邻村子也没有注明。只是在白纸上画一个大致形状。“这样的《草原所有证》太不严肃了。”

  陈继群说,两法——《土地管理法》、《草原法》并立,土地产权不清造成外人乱占草场。

  这几十年来,普法宣传不够,很多牧民不知道自己对土地到底拥有怎样的权利,也不了解确定这些权利的具体手续。

  针对目前内蒙古草原地区土地产权主体模糊的现状,陈继群认为,既不能够体现法律的作用,又危害了牧民的利益,持续和加重了草原荒漠化。

  关键是建立规则

  “陈继群争取的结果是,东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗两地已有不少嘎查拿到土地证,但其他很多地方还没解决。”著名植物学家和草原生态学家刘书润向《科学时报》记者表示。

  在陈继群看来,草原土地确权还需要做两件事,一是提升公民法治和权利意识;二是推动地方政府信息公开,尤其是旗政府原始档案公开。

  信息不公开,再加上牧民法治和权利意识淡薄,是滋生官员贪腐的温床。

  “普法工作太重要了。”在接受《科学时报》记者采访时,内蒙古师范大学教授海山表示,“这本该是政府的事情,一些地方政府不仅不做,还把对自己不利的信息都掩盖起来。”

  现在草原利用的主体多元化,海山解释,草场虽说属于嘎查,但从草场承包经营到户后,嘎查已经被空置,一些地方政府随意想要哪块草场就要哪块,想挖哪儿就挖哪儿。“嘎查需要在新的形势下进行新的确权。用法律形式确定后,如果再到草场开矿,政府就需要去平等协商。而现在没有。”

  “国家特别需要煤,但更须趁此机会为牧民的土地确权。”刘书润并不完全反对开矿,在他看来,尽管牧民的传统习惯是不动土,但在国家大的资源战略需求面前,他们还是会识大体的。

  “关键是确权身份,建立有效规则。”海山说。

  海山说,按国家《村民组织法》,涉及全体村民根本利益的事情,都必须由全体村民大会来决定。而现实情况是,没有规则,乱开矿十多年,绝大多数没有依法经过2/3以上村民同意。这个现象背后,就是确权问题。

  不当开矿同时也意味着巨大的利益和破坏。海山举例说,某一企业非法开采一个储量达40亿吨的大型露天煤矿已有6~7年,但每年只交给当地旗政府300万元;而旗政府负责全部协调事宜,包括协调牧民利益矛盾。地方财政也不富裕,旗政府根本没能力补偿。

  “如果这样下去,突然有一天发现中国的‘后墙’没有了,地下水也没有了,极端脆弱的草原生态系统崩溃了,离沙漠埋没北京也就不远了。”海山忧心忡忡。

  刘书润非常反对总有人提起的“1%和99%”的说法,这一说法意指开矿后只是用一点土地上交的利润,就可以保护一大片草原。

  “千万别说1%。”刘书润说,打死一人,子弹在他身体上造成的伤害面积也许还不到1%,但已经致命了。挖露天煤矿环境问题很突出,不仅污染,也导致一大片区域的地下水位大幅下降。

  海山认为,严重的情况还在于,在露天不当开采煤矿,一方面排地下水,淹没草场、制造大面积盐碱地;另一方面,许多露天开采矿区都用一种“炮”驱散夏季少得可怜的几次降雨云团,严重加剧了草原牧区的干旱程度;同时,遍布内蒙古草原牧区的各种金属矿点,虽然每一个矿的面积不大,但这些金属矿区对水体、土壤、植物、动物和人的危害极为严重,各种人畜中毒事件时有发生。

  而这些损害草原生态系统和牧民权益的活动及其恶果远未引起各方面的关注与重视。

  “国家需要煤,又需要保护草原,怎么来权衡,就要靠规则。”海山说。