共保一江水 补偿尚无期
“共饮一江水”，这一诗歌里的浪漫佳话，在资源日益短缺、生态环境形势严峻的今天，成为一个关于利益分配和发展机会的严肃命题。
在错综复杂的利益交织中，生态补偿无疑是破解困局的钥匙和调节分配的杠杆。新安江是我国确立的第一个流域横向生态补偿的试点。2014年，为期3年的新安江试点刚刚到期。面对“谁来补”、“补多少”、“补给谁”、“怎么补”这些矛盾焦点，新安江总结出了哪些经验？还存在哪些难题待解？本期重点关注这一话题。
补偿试点三年
水质改善明显
新安江出境水量占浙江省千岛湖年入库量的68%，是下游地区最重要的战略水源地。保住一江清水，为下游发展提供生态支撑，是上游地区必须承担的责任。
按照新安江流域综合治理规划，每300人口核定一名保洁员。安徽省黄山市徽州区西溪南村的谢洪潮就是其中一位。他每月酬劳是600元，这笔钱就来自试点基金。黄山市像谢洪潮这样的保洁员共有2791名，他们构成了覆盖全流域67个乡镇84万农业人口的村级保洁队伍。目前，新安江流域所有村庄均实现垃圾清洁全覆盖，而这只是流域综合治理6个“全覆盖”中的一项。黄山市新安江流域生态建设保护局局长聂伟平介绍说：“生态补偿试点带来的最大效益，就是老百姓生态环保意识的增强。”
按照《新安江生态补偿机制试点方案》规定，设置补偿基金每年5亿元（中央3亿元、两省各出资1亿元），以安徽、浙江两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标为考核依据，年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到标准，安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省，时间为2012年~2014年。
试点至今，新安江流域总体水质为优，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准。2014年初，环境保护部环境规划院在试点中期绩效评估报告中分析指出，千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，这与新安江上游水质变化趋势保持一致，表明试点对于保持和改善新安江水质的环境效益逐渐显现。
为什么将新安江作为全国首个跨省流域生态补偿试点？国家发改委宏观研究院战略研究所肖金成分析：“重要原因在于其具备基本条件，其一，流域省份仅有安徽和浙江，责任主体易于确定，上下游关系明晰；其二，利益关系明显，安徽境内径流占到千岛湖入库量的六成以上；其三，下游浙江省经济状况好，地方财力充裕。”
调整带来短痛
经济利益受损
生态补偿带来的不仅是生活方式的变化，产业结构也随之调整。在黄山市徽州区的化工产业园，同行的工作人员告诉记者，停产前，附近的居民经常因为水质问题和企业闹矛盾、上访，化工行业用水量和排污量大，不少企业原来选择依江而设，看中的就是用水便利——用水直接抽取，没有成本，废水排放也只经过简单的处理就排到江里。低成本、粗放式的生产方式使企业一度获得不错的经济效益。
随着新安江保护力度的加大，开始动员企业搬迁，2013年全部关停。生态因此得到恢复，现在水质完全达标。但新的问题又出现了，因为徽州区财力有限，职工的安置、企业的搬迁至今没有完全解决，甚至无力拆除老厂房，只能搁置。
近年来，黄山市累计关停淘汰污染企业170多家，拒绝了180多家有污染企业，从长远看是必由之路，但短期内企业利益必然是受损的，政府收入是减少的，这种压力已经超出了当地的承受能力。
事实上，生态保护好的地方经济弱是普遍现象，而且差距越来越大。以黄山市为例，其人均GDP和人均财政收入仅为近邻杭州市的1/3，城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右，几项平均指标甚至大大低于在浙江省尚属欠发达地区的、相邻的淳安县。
“即使没有试点，我们也会像现在这么做，我们不是因为得到补偿，才搞生态保护的。只是试点的实施，坚定了我们‘短痛’的决心。”黄山市副市长许继伟认为，虽然现在取得了不错的保护效果，但由于气候变化和径流减少，加上上游缺乏大型调蓄枢纽，以及工业化、城镇化的进程，水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保护措施，之前取得的成果也会丧失。
补偿杯水车薪
模式仍需探索
“要是没有试点，没有这些钱，很多工作到现在都无法开展。”对于年财政收入13亿元的黄山市，5亿元显然不是小数字了，但聂伟平也常常感到力不从心。
试点是一项涉及面很广的工作，表面上看任务是“保持断面水质达标”，实际上要做的工作很多——产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等各方面。这意味着作为上游城市，面对水质污染压力不断加大的趋势，生产方式、生活方式、发展方式都要改变。
为全面提升新安江流域保护和发展水平，自2011年~2014年，黄山市用于新安江水资源保护和流域综合治理累计投入423亿多元。下游支付的每年1亿、3年3亿元的补偿基金，相比423亿这个庞大的数字来说相差悬殊。即使算上中央财政的一年3亿元、3年9亿元，占比依然不大。
“补偿资金仅仅对水质进行补偿，没有完整反映新安江的生态功能价值。”许继伟认为：“新安江每年出境60亿吨Ⅱ类水，这些水值多少钱？如果不考虑下游，那么黄山经济会比现在发展快很多，现在不仅增加了环保投入，还限制、削减了很多产业，这一反一正，直接损失加上失去的机会成本，算下来应该不止这些吧。”
浙江省每年通过各种渠道和方式向中央上缴4000多亿元，这里面就包括了发展成果的分享和率先发展应该承担的责任。中央通过转移支付等形式对欠发达地区和生态功能区给予了补贴，这其中应该也包括了补偿的含义，如果把生态补偿仅仅理解成以字面上写着“生态补偿”的支出项目就狭隘了。
观点的不同，反映出的是对“补多少”、“谁来补”缺乏一致的标准认定。从上世纪90年代我国开始探索生态补偿机制时，就一直试图研究制定补偿标准，但至今都没有解决，足见这一问题的复杂性。“生态资源的外部性和公共性决定了它难以科学测算。”中国工程院院士李文华表示。很多研究生态补偿的专家、学者都围绕这一问题阐述观点、做过分析，但目前尚无有价值、可操作的建议。
即使是像新安江这么典型的样板，依然存在概念和标准的模糊地带，那么其他流经多个区域、干支流复杂的流域，界定每个区域责权、补偿范围无疑就更加困难。环境保护部环境规划院副院长王金南也印证了上述观点：“理想的情况是，根据生态服务价值评估或者是生态破坏损失评估建立生态补偿标准，但这往往会招致补偿方的质疑和反对，而且补偿方有时也会给出截然不同的估算。”
正因为建立完善的生态补偿制度极为复杂，所以2010年就列入立法计划的生态补偿条例，到现在还没有出台。由于目前我国对生态补偿缺乏相应的法律规定，对政策的落实和补偿的实施造成了一定的影响。比如，新安江的试点基金中，国家财政每年的3亿元是以“水流域治理”的名义下拨的，预算中没有生态补偿项目，处于“师出无名”的状态。
李文华表示：“如果是出台法律法规，一定要慎重，所以最好应进一步开展生态补偿理论和实践重大课题研究。”面对新安江生态补偿试点结束，安徽和浙江连同环境保护部、财政部初步协商的结果是延长试点期限。安徽方面表示，到现在试点取得了阶段性成果，作为试点探索补偿路径的任务还没有完成，还没有找到一个可供推广的、可持续的补偿模式，而后者才是试点的目的。
-
焦点事件
-
焦点事件
-
焦点事件
-
焦点事件
-
焦点事件
